浅议村民自治组织机构关系问题

　　（二）是村党组织与村民大会、村党组织与村民委员会之间的关系含混不清，由此可能导致既削弱村民自治，也难以真正有效实现党的核心领导作用。1998年《村民委员会组织法》明确：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。《修订草案》在“发挥领导核心作用”后面加上了“领导和支持村民委员会行使职权”这句话。这看起来对发挥党组织的领导核心作用做了进一步的明确规定，但实际上却可能引发新的疑义。可能发生的疑义主要集中在如何理解党组织“领导”村民委员会行使职权上。从政党政治原理看，执政党与国家政权的关系和执政党与社会的关系分别属于两个不同领域，党在这两个不同领域的“领导”不是一个含义。从执政的角度看，作为执政党，中国共产党在国家政权系统中的“领导”就是直接控制和掌握国家权力。但是，村民自治不属于国家政权领域，而属于社会民主领域。而有的人不分国家社会领域的不同，将党的领导推而广之理解为党组织控制和掌握一切权力，包括基层社会的群众自治权力。基于以上的理解偏差，在村民自治中，一些地方曾经出现村党组织以加强党的领导名义与村委会争夺对村里事务的实际控制权力，从而产生村党组织与村委会究竟谁是“当家人”的问题，造成党组织与村委会之间的紧张关系。同时，由于缺乏健全的村级民主治理机制，结果无论是权力集中于村委会还是权力集中于村党组织干部手里，村民都难以监督和制约，导致村民自治只剩下一个空壳。《修订草案》加上了党组织“领导和支持村民委员会行使职权”这句话，可能本意是想解决村党组织与村委会究竟谁是“当家人”这一问题，但实际上却可能使权力关系发生进一步的混乱。从村民自治的权力逻辑说，村委会应向选举产生它的村民¬——即向村民大会(村民代表大会)负责，如果以领导的名义要求村委会向党组织负责，则就可能把村民这一权力主体架空；如果把“领导”理解成控制村里的实际权力，则不仅造成党组织和村委会而且还会进一步造成党组织权力与村民民主权利之间的冲突与紧张。因此，有必要把加强党的领导这一政治愿望与尊重民主政治的科学规律有机统一起来，从民主政治的原理上研究和弄清村民自治中的权力逻辑，从而解放思想，突破对“领导”的统理解，寻找发挥党的领导核心作用的新途径。
　　三、建立村民自治组织结构之间的和谐关系
　　（一）在法规、政策上明晰村民自治中村委会和党组织关系。虽然《修订草案》在原则上规定了村委会的职权，但具体的操作性与农村客观实际之间仍然存在矛盾。就像上文提到的，村委会有可能既是村事务的决策机构又是执行机构，并没有代表全部村民的意愿。在涉及村民利益的具体事务上违背“少数服从多数”的民主集中制原则。因此，应该按照村民自治组织架构严格界定各个组织的职责、权限及法律救济规则。比如，应该从法律上明确保障村民享有自治的权利，同时明确村委会的职责，如果村委会不履行法定的职责，村民有权力召开村民会议责令村委会履行职责，村委会越权或者不作为而损害村民利益的救济措施等等。
　　针对党组织，《修订草案》在“发挥领导核心作用”后面加上了“领导和支持村民委员会行使职权”这句话。村民自治是党的领导下的村民自治，这个理念必须坚定。实践中，要进一步明确村级党组织在村民自治中的法律定位。村民自治的实践证明,村党支部对村民自治的不当干涉主要源于法律规定的模糊性和弹性,这种现象与法律的明确性、可执行性是背道而驰的。村党支部应当保证宪法、法律和党的方针政策在农村的贯彻执行,督促村委会依照宪法和法律规定实行自治,却不能替代村委会直接办理村民自治的各项事务。因此,有关村民自治的法律法规应明确规定村党组织对村民自治的领导作用。例如,可以在《村委会组织法》的第2条中增加第2款:“中国共产党在农村的基层组织的领导主要是政治领导和思想领导,不得直接干预村民委员会实行自治活动。”另外，笔者建议建立村“两委”联席会议制度。对村里的重大决策，应由村支部形成决议，然后提交支委和村委召开的联席会议讨论决定，通过后提交村民会议或村民代表大会表决，最后交由村委组织实施。这样，在村内重大事项的决策上，既保证了村委会民主自治权利的落实，又实现了党对村委会工作的领导。此外，要完善党支部的决策程序，使决策民主化、科学化，从根本上克服村支部“一言堂”现象。
　　（二）调整村治结构，村民代表会议由虚变实。按照《村民委员会组织法》，村民会议原本就是实行自治的村里的最高权力机构，拥有最终的决策权力，村民委员会要对村民会议负责并报告工作。村里可以设村民代表会议，经村民会议授权，代行村民会议的部分职权。这种做法只不过是把法律已经有的规定在实践中具体落实了而已。而在大多数地方，村民代表会议却仅仅是没有任何决策监督能力的摆设。实践中，笔者认为村民代表会议经村民全体会议授权后，村民代表会议在村治中代行村民大会的权利，具有相当于村民大会的地位，对授权范围内的村务工作具有最终决定权。村民代表会议设立主席。村民代表会议设立之后，形成这样的村治结构框架，即党支部是领导核心，村民代表会议是决策、监督机构，村委会是村务管理执行机构，执行村民代表会议的决策。提倡村党组织书记依法竞选出任村民代表会议主席之职。这样，党支部通过村民代表会议这个载体，实现对村委会的政治性领导。
　　（三）厘清村委会的法律地位，促进村委会与其他村集体组织的关系。从《村委会组织法》来看，现行的主要问题是一是村委会作为法人组织，并没有一个明确的登记部门、登记条件和登记手续。二是与村集体经济组织的关系不清，虽然第五条规定了村委会的管理经济的地位，但与村集体经济组织在职能上存在交叉。一些涉农法律在有关规定中也存在此类问题。笔者建议修改为：“村民委员会村民自我管理、自我教育、自我服务的具有独立法人资格的基层群众性自治组织。”有关村委会登记的法规可另行制定。在有关涉及村委会与其他村集体经济组织之间的关系问题上，笔者建议明确村委会的职权，不能直接做出决定，应提交村民大会或者村民代表会议做出决定。应增加一款：“需要由村民承担费用或者劳务的村集体经济和公益事业项目，实行一事一议，逐项讨论，逐项表决。”

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