浅议村民自治组织机构关系问题

　　自1980年底广西河池地区的宜山、罗城两县农民自发组建村民委员会(以下简称村委会)，开创村民自治。自我国于1998年颁布并施行《村委会组织法》以来，我国农村村民自治建设取得了巨大发展，20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性。促进了农村经济的发展，农民生活得到了极大的改善，村民自治的精神和理念逐渐深入人心。为了促进我国《村委会组织法》自身的完善及村民自治在实践中出现的一些问题，2009年十一届全国人大常委会第十二次会议在总结20多年村民自治实践探索的基础上，根据农村经济社会发展中村民自治遇到的新情况和新问题，初次审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(修订草案)》（以下简称《修订草案》），向社会公开征求意见。笔者就《修订草案》中关于村民自治组织结构之间的关系规定、村民自治组织与基层党组织关系等修改内容提几点看法。
　　一、 村民自治组织结构现状及修改的必要性
　　村民委员会组织系统是指按照《村民委员会组织法》在村一级设立的管理村级事务的组织群体。村民委员会组织系统有三个层次，第一个层次是管理村级事务的权力机构：村民会议和村民代表会议。第二个层次是管理日常村务的工作机构：村民委员会。第三个层次是村民委员会下属各委员会、村民小组。另外，根据《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定根据工作需要，经县级地方党委批准，可以成立党的基层委员会；村党委受乡党委领导。我国行政村一般都有党组织，但是村党组织并不是村民自治组织，但根据《村民委员会组织法》第三条的规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”由于村民自治组织要接受村党组织的领导，所以他们之间会产生政治、管理及具体事务方面的关系。村党支部法律地位的模糊性是导致当前村“两委”矛盾的主要原因。对村“两委”之间的权限缺乏明确而具体的划分,对于农村基层党组织如何领导、支持和保障村民开展自治活动的问题则缺乏具体性、明确性和可操作性,致使在实践中出现村支部严重越权以及“两委”关系不协调问题。同样村民自治在实际操作中也存在许多问题。如：村委会成员薪水问题、村委会中的女成员问题、选民和候选人资格问题、村委会换届后工作移交问题、村委会成员进行不公平竞选问题、选民投票问题、罢免村委会成员问题、村民会议召开问题等。为此，《修订草案》做了部分条款的修改，使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督更具可操作性，这必将进一步推进村民自治，促进农村基层民主的健康发展。
　　二、村民自治组织结构之间的关系问题
　　从《修订草案》的内容看，村选举委员会、村民委员会、村民代表会议、村务监督机构都由村民选举产生，全体村民与它们的关系是授权与被授权的关系，因此村选举委员会、村民委员会、村务监督机构成员必须向村民负责，村民有权监督、评议、审议他们的工作，村民在提出罢免理由的基础上有权对这些组织中的成员启动罢免程序。法律的原则性规定看起来简单，实际上在村民自治机制的运行中存在着颇为复杂的权力关系。要切实保障和实现村民的民主自治权利，就有必要厘清村民自治机制中的权力关系，以使权力逻辑符合民主原理，使村民自治机制运行顺畅。
　　村民自治中的权力关系，最根本的是确定权力主体，最核心的是明确授权与被授权关系，最基本的原则是村民权利平等、决策中的少数服从多数原则和权力架构中的分权制衡原则。中国特色社会主义民主政治的根本理念是：一切权力属于人民，人民当家作主。由此，决定村级公共事务的权力属于全体村民，村民的民主权利一律平等。然而，尽管如此，在《修订草案》的某些规定中还存在着权力关系含混不清的地方。这主要集中在两个方面。
　　（一）是村委会的职能法律界定尚不够明晰，由此可能导致权力关系的矛盾。政治理论中有这样一种说法：权力来源于权利即权利的统治。在村民自治中，权利的主体是各个村民，村民选举产生村委会确保自己的权利。村民自治是在乡村实行的基层民主制度，村民委员会是村民自治的权力机关，是村民为了维护自己的权利而设立的。但是权力本身的扩张性、控制性决定了权力在运行过程中，如果没有很好的监督制衡手段，权力自身会有损害人民权利的倾向。在村民自治中，如果运行不当，村民委员会就有可能成为侵害村民权利的机关。因此，村民自治中的权利和权力的关系就具体化为村民和村委会的关系。但其中实际的权利和权力关系比较复杂。
　　在规制村委会职权方面，《修订草案》明确：涉及村民利益和村里公共事务的事项，必须经村民大会或村民代表大会讨论决定方可办理。这说明，决策权归村民大会(村民代表会议)，村民委员会是执行村民大会(村民代表会议)决策的办事组织。但另一方面，《修订草案》第二十七条规定“村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制”，又将村委会定为村里的决策机构，这有可能将村委会这一办事组织变成实际上的决策权执行权合一的权力实体。再如，在召开村民大会(村民代表会议)问题上，谁有召集权，《修订草案》中也含混不清。从《修订草案》的条文表述看，《修订草案》把村民大会(村民代表会议)的召集权与按规定承担召集村民大会(村民代表会议)事务工作的职责相混淆，这就可能使村委会本来只是承担召集会议的具体事务工作职责，上升成为实际上有权决定是否召集村民大会(村民代表会议)。在村民自治中，决策权和会议召集权是十分关键和要害的权力，如果这两项权力实际归属为村委会，那就必然侵夺村民大会(村民代表大会)的权力范围，由此村民的权力主体地位就将虚置。我国农村的民主自治实践表明，如果缺乏符合分权制衡原理的组织架构，仅仅把选举作为村民自治的全部，即为了选举而选举，那么选举就变成各种势力争夺村庄公共权力的闹剧，村委会就成为事实上的集权中心，村民对村委会的权力制约和民主监督也必然难以实现。相信《修订草案》正是为了纠正此前存在的这些问题，才增加了从组成村选举委员会规范、村民登记和选举、村民大会(村民代表会议)到民主管理与监督等一系列程序性的条文规定。但是，如果忽略了贯穿其中的权力逻辑的话，这些具体的操作性规定最终也可能变成以民主形式掩盖少数人专权、损害村民利益的合法外衣。

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