改革开放三十年中国户籍制度改革探析

　　内容提要：随着改革开放，中国的户籍制度改革也三十多年了。这其中，户籍制度改革曲曲折折，风风雨雨，时松时紧。我国目前的户籍制度已经不能适应我国新的经济发展形势，改革户籍的声浪一浪高过一浪。我国户籍制度目前存在许多弊端，观察我国户籍制度发展的历史沿延，借鉴当前国外的户籍制度，总结现阶段我国户籍制度改革的成果，就我国户籍制度进一步改革的目标、宗旨、原则和策略，提出新的看法和观点。以期解决户籍制度带来的诸多社会问题，使我国社会更快更好的和谐发展。
　　关键词：户口，户籍制度，户籍改革，中国社会发展
　　中图分类号：F12文献标识码：A
　　2009年2月23日，上海市政府发布《持有<上海市居住证>人员申办本市常住户口试行办法》的通知，这标志着，外地来沪人员，符合一定条件，可获得上海市永久性常住居民户口。另有，当前在席卷全球的金融危机面前，我国各地政府为了挽救萎靡不振的楼市，纷纷重新推出购房落户政策。还有，在席卷全球的金融危机面前，我国政府为了促进大学生充分就业，推出了除直辖市外，大学生在全国范围内就业不再受户籍的限制。可见，改革开放三十多年来，户籍制度仍然成为中国一些老百姓挥之不去的隐痛。
　　一． 我国户籍制度当前的弊端
　　呼吁改革我国户籍制度的声浪一浪高过一浪，户籍对我们中国人来说是一生中一件至关重要的大事情。中国人从出生到老去，许多事情都和户籍牵扯到一起，从上学就业、婚恋生子、社会福利、衣食住行、生老病死等许多事情都打上了户口的烙印。户口涉及到利益和福利，户口足可以改变一个人的命运。
　　请看下面和户籍有关的典型案例：
　　案例一：几年前，人大附中一女高三学生，因为没有北京市户口，不能在北京参加高考，而自杀。户口人命关天啊，一个花季少女，因为户籍而被摧残。还有许多在北京上学的中学生，因为没有北京户籍，而必须离开北京参加高考。而北京和外地的课程体系和考试体系又是两个不同的体系，在外地参加高考又是难上加难。好在2009年3月19日，教育部对外发布《2009年普通高等学校招生工作规定》，招生规定第五章第21条，“因公长期在非户籍所在省(区、市)工作的人员或其随身子女，确需在其工作或学习地借考的，在两地试卷相同的前提下，由考生向工作或学习单位所在地及户籍所在地的省级招办提出申请并经同意后，可在考生工作或学习所在地的省(区、市)办理借考手续，参加考试。考生答卷的评阅及录取事宜由其户籍所在地省级招办处理。”从这个规定可以看出，不同省份同一试题可以异地参加高考，但评阅试卷及录取事宜由其户籍所在地省级招办处理。
　　案例二：在自己的房子里暂住。A先生十几年前来北京工作，虽然在北京买了房子，拥有产权，在北京也生活了十几年，可是，因为没有北京户口，只能是在拥有自己产权的房子里暂住。
　　案例三：国家教育部规定，大学毕业生当年暂时没有落实就业单位的，可把户口和档案在原学校暂时保留两年，以便继续落实就业单位。但根据北京市教委规定，在北京上大学的外地生源学生，在毕业当年11月30日之前，如能在北京落实就业单位的，予以签发派遣证和报到证，予以解决户口问题，如过了该期限，则不能在北京地区就业，需离开北京去外地就业。其目的是限制外地生源毕业生留京，难道这样就能限制外地生源学生进京吗？外地生源学生在非北京地区上大学的，其派遣证和报到证由当地教育主管部门签发，不由北京市教委签发，在北京落实就业单位的，照样可以流动到北京就业。在北京上大学的某研究生，千辛万苦好不容易在北京找到了就业单位，单位表示愿意接收，可因为没有北京户口，签就业协议时间超过了毕业当年11月30日这个期限，因而不能去该单位就业，只能离开北京去外地就业，一个人的命运就如此改变了。
　　案例四：户口可以当作商品来买卖。既然户口这么重要，于是社会上出现了一些倒卖户口的行为。例如,一些在京单位申请到进京指标，而实际上却不招收大学毕业生，而是把申请到的进京指标变相倒卖，谋取经济利益。以及在九十年代初期，在我国一些小城镇出现的花钱买户口的行为，即当地政府卖城镇户口赚钱。农业户口的人，花几千元就能为自己买一个城镇户口，虽然实际上这个小城镇户口可能对自己并没有多大用处。一些夫妇生的“黑孩子”，以前没有报户口的，这时也趁这个机会为自己的“黑孩子”买一个户口。
　　案例五：地方政府各自为政，各地区都对本地区在编常住户籍人口在就业、升学、吃穿住行等方面实行地方保护主义，提供优惠政策，这不利于各地区的人才流动和文化融合，从长期来看，对我国整个国家的经济和民族利益都是无益的。
　　还有许多和户籍有关的典型案例，人们不禁要问，在中国，户籍为何物？
　　二． 中国户籍制度发展的历史沿延
　　在我国远古的西周时期，就已经有了户籍制度。秦朝以后，封建统治阶级为了征收赋税和管制人民，实行严格的户籍管理制度，限制农民的自由流动。当代中国的户籍制度，是从1949年新中国成立以后逐渐形成的。可以说，在建国初期，面对当时国内外敌对势力的封锁、包围和干涉，和当时的中国短缺经济相适应，实行高度集中的计划经济体制，在当时也是一种现实的选择。利用户籍制度这种形式，把农民固定在土地上，利用工农业产品的“剪刀差”，为工业的迅速发展提供大量廉价的原材料和劳动力，以农业支持工业的发展，建设城市。应该说，在当时的政治经济体制环境下，户籍制度有其积极的意义。但是随着当代中国经济体制的改革，随着当代中国经济的讯速发展，户籍制度越来越成为我国经济进一步飞速发展的桎楛，户籍制度越来越和我国的社会主义市场经济体制发展不相适应，户籍制度也背离了其最初的本原功能。应该说，按照世界各国的经验，户籍的本原功能是：政府部门对公民基本信息的登记，包括：出生、年龄、婚姻、受教育程度、职业、居住情况、死亡等信息，以便证明公民身份，确认公民的民事权利能力和民事行为能力，利于公民参加各项社会活动；为社会治安管理，为政府制定社会经济发展规划提供信息资料依据。但是，中国特殊的社会经济政策发展历程，使中国的户籍制度异化为利益分配的机制，使户籍制度失去了其本原的功能，而且人为的使户籍制度附加了有失社会公平和经济规律的一系列异化功能。
　　我国现行的户籍制度大致经历了以下三个阶段：
　　第一阶段，从建国初期到1958以前的户籍制度形成期，在这个阶段，对人口的自由迁徙管理较为疏松，人口的流动相对自由，不实施制度性的约束管理。1951年7月，公安部颁布实施《城市户口管理暂行条例》，这是新中国最早的第一个户籍法规，使全国的城市户口得到统一管理。1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。第二阶段，从1958年到1978年的户籍制度发展期，在这个期间，严格的户籍制度逐渐形成，中国人的自由迁徙受到限制。1958年1月，颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，第一次将户口划分为“农业户口”和“非农业户口”两种形式，限制了人口的自由流动。1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，严格限制从农村迁往城市、集镇和严格限制从集镇迁往城市，即两个“严加限制”。1977年11月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”，进一步严格控制农村人口进入城镇，正式提出严格控制“农转非”。第三阶段为从1978年至今的初步改革阶段。1984年10月，国务院发出了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定农民在集镇务工、经商、办服务业的，允许以自理口粮的形式在集镇落户。1997年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》规定，在小城镇务工、就业、居住，符合一定条件的农村人口，可以办理城镇常住户口。1998年8月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》规定，新生婴儿随父随母落户自愿；放宽夫妻分居户口政策；老人投靠子女可以在城市落户以及在城市投资、兴办实业、购买商品房，符合当地政府有关规定的，允许在该城市落户等几个群众反映强烈的问题。2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，预示着我国小城镇户籍制度改革全面推进，对办理小城镇常住户口人员，不再实行计划指标控制。
　　以上是我国户籍制度改革发展的大致脉络，可以看出，户籍制度也要与时俱进，户籍制度也要和时展相适应，户籍制度也要和当时的政治经济文化相适应。否则，户籍制度就会成为群众反映强烈的问题，户籍制度就会违背和谐社会建设的初衷，户籍制度就会成为阻碍经济文明社会进一步发展的瓶颈。
　　三． 当前国外户籍制度之现状
　　当前，国际上许多发达的国家，都是允许人口自由流动的，市场经济本质上要求劳动力的自由流动，合理的人口流动不仅能促进经济的发展，而且能促进社会文化的进步。目前世界上许多国家的户籍都实行事后迁移的制度，即先迁移，再登记，而不象我国现在的情况，只能是先转户口关系以后，人才能迁徙，才能享受当地的各种福利。目前世界上许多国家的户口迁移不再受人为因素的限制。
　　美国实行的是“出生死亡登记大纲”，只进行公民出生、死亡的登记，而不实行“户口登记”，因为美国法律认为这样会侵犯人权，平时美国公民可以自由迁徙和移民，但迁徙和移民到某一地区，必须符合该地区相关的卫生及法律规定，如有一定的住房面积，有稳定的经济收入等。
　　日本是一个人口流动完全自由的国家，日本《宪法》规定了公民迁徙的自由，日本实行典型的“户口随人走”的制度，日本以家庭为单位标明每个人的身份、夫妻关系、父子关系等，孩子在20岁以前，无权独立设立自己的户籍，但一旦成人，完全自由。日本公民在搬迁之前，需到当地政府部门办理住民票迁出证明，搬入新址后，须在14天之内到新住地政府部门办理迁入登记。日本最常用的户籍文本称为“住民票”，以每个人的居住地为基础设立，标有本人的姓名、性别、出生年月日、与户主的关系等，但日本的住民票是完全随着住址移动的。日本的首都东京人口有1200多万，占日本全国人口的十分之一，每天都有大量的人口进出东京，东京的人口流动是完全自由的，只要你成绩合格，交的起学费，就可以自由的选择学校；只要你买得起房子或签订了租房合同，就可以择地择房而居；只要你应聘成功，就可以自由谋求职业。
　　法国的人口户籍管理十分详细，法国人的户口信息同他们的就医、存款等日常生活息息相关，记载着姓名、性别、出生年月、父母的职业、经济收入、宗教信仰等内容。但法国人的跨区流动，却没有任何强制性的行政措施，只要本人愿意，在哪扎根都没人拦着。法国的医疗保险、失业救助等社会福利实行全国联网，在首都和外省市完全一致。法国人的自由迁徙虽不会受到行政干预，但迁入首都巴黎，却会受到一些“自然因素”的限制。法国巴黎物价昂贵，在巴黎的生活成本很高，巴黎的住房供不应求，奇贵无比，很难找到合适的住所，巴黎繁华拥挤，使许多喜欢清静的人望而却步，只能选择生活在郊区。
　　总上所述，当前世界上许多国家都对户籍加强管理，登记详细，但户口的迁徙却是自由的，不受人为因素的影响，靠的是市场经济原则加法律效力作用来管理户籍，几乎所有国家实行的都是事后迁移的户籍制度。
　　四、当前我们为什么要进行户籍制度改革
　　我国当前的户籍制度已经不能适应我国目前的经济发展形势，户籍制度已经成为我国经济进一步均衡可持续发展的桎楛。我国目前的人户分离现象比较严重，户籍制度的本原功能已经异化。目前全国每年的流动人口上亿，农民工、大学生无时无刻不感到户籍对自己生活带来的麻烦。大城市居民也被户籍制度束缚在某一城市，想从一个城市迁移到另一个城市相当困难。而且，解决当前大城市人口过多问题，人口过多带来的城市病，诸如：交通拥挤，噪音等，也需要户籍制度改革。从长期来看，放宽户籍制度，反而会减轻大城市的人口压力，有助于解决城市病。当前的城市病，恰恰是因为没有放宽户籍制度所形成的地区经济发展不平衡，城市经济发展不平衡和城乡经济发展不平衡所造成的。
　　（一） 缩小经济差距和放松户籍制度的辩证关系
　　这里的经济差距，指的是我国农村和城市的巨大经济差距（城乡经济差距），我国东部沿海地区和内陆西部地区的经济差距（地区经济差距），我国特大城市北京、上海、广州、深圳等和中小城市的经济差距（城市经济差距），即我国目前国情所存在的三大经济差距。有人说，现在我国条件不成熟，应先在全国范围内缩小以上三大经济差距后，再全面放松户籍制度；也有人说，全面放开户籍制度后，会促进全国范围内缩小以上三大经济差距。笔者认为，应从辩证的角度看待这个问题，两手都要抓，两手都要硬。一方面，当前在我国，要尽力缩小三大经济差距，保持我国经济社会和谐、公平的发展；另一方面，当前在我国，要尽力尽快有序的放松户籍制度，最终全面放开户籍制度，建立全国统一的户籍管理体系，利用宽松的户籍管理体制来促进我国三大经济差距的缩小。也就是说，宽松自由的户籍制度，有利于我国三大经济差距的快速缩小；另一方面，尽快缩小三大经济差距，为全面放开户籍制度提供条件。当前，要保持我国经济快速发展，必须两个步伐同时加快，这两个步伐就是缩小三大经济差距和放松户籍制度同时加快步伐。
　　（二） 放宽户籍制度与大学生就业
　　宽松的户籍制度，有利于促进大学生就业。在当前大学生就业形势严峻的情况下，灵活、宽松的户籍制度，有利于促进大学生充分就业。西部地区、小城镇、偏远地区大学生不愿去，怕去了回不来，应实行宽松的户籍制度，让大学生户籍来去自由，实行全国大学生统一的户籍管理，让大学生户籍不管放在哪里都一样。这样，大学生才愿意去这些地区。另一方面，国家要积极把资金和项目向西部地区、偏远地区、小城镇转移投资，改善这些地区的生态环境和交通，让大学生用的上，留的住。真正充分利用我国的人力资源优势，实现我国地区的均衡可持续发展。在国家政策方面，大学生的就业，也不要区分应届大学生和往届大学生，只要取得高等学校毕业证书，找到合适的工作，就应该办户口手续。现在的情况是应届大学生落户容易，往届大学生毕业生落户难，但现实的情况是，好多用人单位都招收有工作经验的大学生，有工作经验的大学生就成了往届生了。在当前的就业压力下，应届大学生可以灵活就业，自主创业，积累工作经验，当找到合适的工作，不管毕业几年，只要用人单位愿意接收，国家都应该予以办理各种户籍手续。宽松灵活的户籍制度，有利于缓解我国当前的大学生就业压力。
　　（三） 放开户籍制度与当前席卷全球的金融危机
　　如何应对当前席卷全球的金融危机风暴，我们不仅要利用货币政策和财政政策，而且，要审时度势，要积极适时的利用户籍政策。放宽人们户口迁移的限制，面对金融危机，当一个城市的企业破产，人们需要流动到另一个城市去谋生，国家应适时减少户口迁移的壁垒，允许人们方便的在城市之间流动。面对金融危机，人们为了重新工作，要在城市之间流动，不要让户籍成为人们迁移的障碍。
　　总之，要构建和谐社会，要消除东西部地区发展不平衡，要建设社会主义新农村，解决三农问题，解决当前大学生就业难等问题，我们有必要进行中国户籍制度改革，逐步建立全国统一的户籍制度，剥离附加在户籍上的种种不公平政策和待遇。改革现行的户籍制度是社会主义市场经济发展的内在需要，也是体现我国社会文明进步的需要。
　　五． 对我国当前户籍制度改革的几点建议
　　（一） 我国户籍制度改革的终极目标：人们可以根据自己的意愿，自由迁徙户口。实现户籍制度的全国一体化，户口一元化和户口的自由迁徙化。建立全国统一的户籍管理制度，在全国范围内对户籍进行标准化、规范化管理，各个地区户籍管理不要条块分割，一个地区一种户籍政策。这就要求我们要尽快缩小我国目前所存在的三大经济差距，即尽快缩小城乡经济差距，尽快缩小地区经济差距和尽快缩小城市经济差距。为了尽快缩小三大经济差距，当前我们要尽可能的使户籍制度改革的步伐快一点，改革的决心更坚定一点，户籍改革更彻底一点。户籍制度改革和缩小三大经济差距是相辅相成的。
　　（二） 我国户籍制度改革的宗旨：即要保证城市的繁荣稳定，保证城市的健康发展，又要给广大公民以自由迁徙的权利。我们户籍制度改革的目的，正是为了这个宗旨。使现有的城市进一步繁荣发展和谐，使城市进一步文明、有序、现代化、科技化。同时，也为了取消城乡“二元”户籍制度，消除城市之间的隔阂，使农村也现代化，实现人的自愿流动和迁徙。
　　（三） 户籍制度改革的原则：户籍制度改革要体现公平和正义。每个人出生应该是平等的，不要因为户籍制度，使一部分人一出生就背上沉重的户籍枷锁，输在起跑线上，户籍制度要体现社会公平和正义。让户籍的划分不再是对公民等级的划分，不再是对公民阶层的划分，让户籍不再成为公民利益分配的依据。消除把户口作为社会公共资源配置和利益分配的重要凭据，建立全国统一的社会保障体制和社会福利分配机制，以个人对社会作出的贡献大小作为社会利益分配的重要依据，以社会公共资源的最大有效利用作为社会公共资源配置的重要凭据。
　　（四） 剥离掉附加在户籍制度上的各种不合理不公平政策。当前要加快户籍制度改革的步伐，利用现代电子技术，建立全国统一的个人公积金账户，建立全国联网的个人养老金账户，建立全国统一的医疗保险金账户。每个人建立一个终生使用的类似身份证号码的唯一账户，使你不论在哪个城市，在什么地方参加的各种社会统筹和保险，都能记录到该账户上去，你不论何时迁移到什么地方，都可以生效用的上。
　　（五） 为了建立学习型社会，鼓励人们学习和创新，对大专以上学历的人，只要找到合适的工作，用人单位愿意接收的，不管毕业几年，采取本人意愿，无论何时在全国各地迁移户口都予以允许。这就要求为大学生毕业生建立全国统一的社会统筹和福利制度，以缓解当前大学生就业难问题。
　　（六） 当前，在我国尚未消除三大经济差距之前，对某些特大城市，应根据该城市的实际，允许人们迁移户口，只要你符合该城市的经济和卫生要求，有一定住房面积，有正当的职业，学历或职称达到一定要求，年收入达到一定数目，都应办理在该城市的落户手续。建立以房子、职业、学历和收入为标准的城市户籍准入制度。但是，当我国的三大经济差距消除之后，我们要逐步允许人们自由迁徙户口。
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