土地变更调查机制创新研究

　　摘要：本文以重庆市九龙坡区为例进行土地变更调查机制创新研究，研究结果与九龙坡区实际情况相符，其新土地变更调查工作组织模式和技术方法与传统变更调查相比，弥补了技术手段落后、变更数据不彻底、不准确，难度大、工作量大等不足，极大地提高了土地变更调查工作效率。
　　关键词：土地变更调查，机制，方法，创新
　　0引言
　　土地变更调查是在土地利用现状调查的基础上，对土地利用变化情况进行调查，以保证土地利用现状调查成果的现势性，为制定经济计划和土地利用总体规划、科学管理和合理利用土地提供准确可靠的资料。传统的变更方法效率低，需要投入的人力物力大，变更周期长，测量数据不准确，土地利用数据库不能很好地反映现势性。经过第二次土地调查，各省市已统一建立了以区县为单位的农村土地调查数据库，但如何保持数据的现势性，建立一套适合本地区的更新机制和方法，是当前土地调查工作面临的现实性问题。
　　九龙坡区位于重庆市主城区西南部，是长江和嘉陵江环抱的重庆渝中半岛的重要组成部分，地跨东经106°15'-106°35'，北纬29°15'-29°35'，幅员面积432平方公里。地形为北-南走向的中梁山脉纵贯全区，缙云山则掠过西部边境，长江西入东去，是重庆市的典型区域。本文将以该区为例探讨土地变更调查创新机制研究过程中的方法和建议。
　　1土地变更调查存在的问题
　　1.1土地变更调查成果应用程度不高
　　土地变更调查原有技术体系采用是部分的遥感影像资料和地面调查技术相结合的内业外业调查方式，信息化程度不高，特别是当前新建的道路交通、城市建设占用耕地、农村建设用地复垦等变更，涉及的图斑量大、变化迅速，原有的调查模式和技术方法难以做到数据库的实时更新，不利于数据快速更新和成果的广泛应用。
　　1.2土地变更调查队伍参差不齐，调查经费来源不稳定
　　历年土地变更调查都是在国土管理部门的统一部署下各区县自行选择调查队伍进行年度变更，由于调查队伍的作业水平、数据库使用程度等参此不齐，造成调查成果的质量就良莠不齐。同时，虽然各地方土地管理部门对调查成果在初始土地登记、变更土地登记、年度土地统计中的日常应用做出了比较全面的规定，但其调查经费的来源规定统一由地方财政支出，由于各地区经济条件不同，导致部分区县对国家部署的土地变更调查工作的应付，成果质量得不到保障，严重影响了土地变更调查工作的开展及调查数据的准确性。
　　1.3变更调查成果应用的方式单一
　　当前的土地变更调查成果主要应用于土地利用总体规划编制、基本农田保护、土地开发整理等土地管理工作中。而在土地征收及用途转用审批备案、土地监察等领域没能充分发挥作用，从而大大增加了年度土地统计调查的工作量，造成不必要的重复劳动。因此，我们应该加强土地变更调查成果的应用。
　　2重庆市土地变更调查新机制
　　2.1工作模式探索
　　将原有一年一次“地毯式”调查转变为日常变更调查与年底国家监测图斑调查相结合的方式。日常变更调查主要针对农用地转用与土地征收审批、土地整理复垦开发、执法监察以及日常巡查中发现的变化信息发生的土地利用变化等情况进行变更，实地发生一宗，资料变更一宗，同时对数据库进行预变更，形成实时变更工作库。土地调查数据库成果更新流程由原来的县级更新、市级核查、市级汇总三个环节，变为县级更新、市级核查、县级修改复核、三方确认、市县级更新五个环节。
　　2.2建立日常预变更审批机制
　　每年一次的土地变更调查工作，由于时间紧、任务重、技术力量薄弱等多种因素的限制和条件的制约，很难使变更调查成果保质保量。为了提高变更调查的工作效率，确保变更调查的及时准确，采用日常预变更的审批机制，一年一度的一次性集中变更转变为随现状变化而及时上图、及时审批、及时汇总的动态变更调查。
　　2.3建立市县（区）两级土地调查数据库变更审批系统
　　以县（区）级农村土地调查数据库变更软件提供的成果为数据源，业务审批过程中与各级国土资源数据中心连接，调用相应的基础数据（土地调查数据库、建设用地项目库、开发复垦项目库等）作为审批依据，审批的结果作为各级土地调查数据库更新的依据。
　　3重庆市土地变更调查新技术手段
　　利用重庆市已建成GNSS网络系统的农村外业调查完成数据采集后，数据直接导入农村土地调查数据库管理系统，调度建库系统生产出来的数据库成果对土地调查数据的信息化管理和多级信息共享，完成县级数据更新后直接进行汇总和上报。（见图1）
　　
　　图1重庆市土地变更调查技术流程
　　4实例研究
　　以2011年九龙坡区土地变更调查工作为示范，以国家遥感监测“一张图”工程下发的影像数据叠加基础数据库及最新变化信息作为调查基础底图，外业调查采用“重庆市国土资源GNSS网络信息系统”和中海达Q5GIS数据采集器进行数据采集，内业采用中地农村数据库系统进行数据库的更新。
　　4.1新增建设用地调查
　　内业先将新增建设用地勘测定界图进行坐标及文件格式转换，与调查工作底图进行叠加，并导入中海达Q5GIS数据采集器，实地复核新增建设用地情况。（见图2）
　　4.2土地开发整理复垦调查
　　将开发整理复垦项目竣工图进行坐标及文件格式转换，与调查工作底图进行叠加，在数据库中确定出开发、整理、复垦范围，对相关地类及田土坎系数属性进行变更，确定新增耕地来源的类型，土地整理、复垦、开发增加的耕地作为本年度补充耕地。（见图3）
　　4.3违法用地调查
　　根据九龙坡区某镇国土所提供的有关资料，位于该镇城区周边有一起未办理有关手续，违法建设的情况，根据外业调查得到该地块的面积，内业将数据导入数据库中，即可得出违法地块相关属性，运用GNSS系统进行违法用地调查。（见图4）
　　4.4监测图斑调查
　　2011年监测图斑调查是以国务院、国土资源部关于土地利用变更调查的相关文件和技术规程为依据，于2011年末在日常变更工作库的基础上，结合国家“一张图”工程遥感影像资料，制作的土地变更调查底图，并对照实地现状，逐地块对监测图斑进行全面核实、调整和补充调查。（见图5）
　　4.5日常变更图斑的年度复核
　　由于目前重庆市土地调查数据库变更审批系统尚未建立，本次九龙坡区日常变更图斑除采取市局委托技术支撑单位进行确认外，主要采取将国家下发的九龙坡区2011年“一张图”工程遥感影像资料与日常变更图斑进行叠加，对日常变更图斑进行进一步核实和确认，对于日常变更图斑范围与国家最新下发影像资料中的范围有差异的，需对日常变更的图斑的准确性作进一步确认。（见图6）
　　图2.新增建设用地调查
　　图3.土地开发整理调查
　　图4.违法用地调查
　　图5.监测图斑变
　　5结论
　　土地变更调查方式由过去的一年一次“地毯式”调查转变为日常调查与年底国家监测图斑调查相结合的方式，使整个调查过程均为有针对性的调查，大大节约了调查工作量，同时中海达Q系列专业的GIS数据采集系统实现了土地调查全过程计算机化、数字化和信息化，大大压缩了野外数据记录和室内整理时间，省去了将调查的最终结果数字化输入计算机的繁琐、艰苦劳动，而且提高了调查工作的精度和数据采集的客观性。
　　通过对比得出，采用传统变更调查方法完成九龙坡区年度变更调查约需要85个工作日，而采用本项目研究方法仅在年底用了5个工作日进行国家监测图斑的实地采集复核，内业数据数据处理按5个工作日计算，共需要10个工作日即可完成全区年度变更调查工作，与传统方法相比节约了75个工作日。（见表1）
　　表1传统变更调查方法与本文研究方法效率对比
　　对比内容 传统变更调查方法 本项目研究方法
　　外业调查方式 每年底集中进行一次“地毯”式调查。 日常调查与年底国家监测图斑核实相结合的有针对性的调查方式
　　技术方法 手工操作为主 “3S”相结合
　　作业流程 全区域调查，形成外业调查成果，内业将外业成果进行扫描矢量化，变更数据库。 日常工作中根据征地、开发整理复垦等资料，针对性地调查形成日常变更工作库，年底根据国家监测图斑针对性的复核，并在日常变更工作库的基础上变更数据库，全过程由信息技术完成，不需要手工操作。
　　外业调查所需要时间 以九龙坡区为例，全区域外业调查按每人每天5平方公里计算，外业调查需要约70个工作日，内业变更扫描矢量化需要15个工作日。 以九龙坡区为例，日常变更可结合其他日常工作开展，年底监测图斑复核五个工作日即可结束，内业省去了扫描矢量化过程。
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