浅议统筹区域土地利用

　　土地资源是人类生存最基础的生产资料，人类的一切社会经济活动最终要落实在土地上来。因此，从区域土地利用的角度出发，统筹区域发展，应成为优化产业结构、防止重复建设的主要手段，对贯彻科学发展观、协调区域整体发展都具有重要的意义。统筹协调区域土地利用不仅是我国城市建设在新的历史时期和新的经济环境下适应区域发展、进行宏观经济调控的重要手段，同时也将对产业结构的调整优化、产业竞争力的提高和可持续发展能力的增强起到促进作用。
　　一、统筹区域土地利用中存在的问题
　　1、相关规划对统筹区域土地利用的研究有待加强
　　各相关规划均强调自身发展，缺乏区域统筹发展意识，从而未能形成统一的土地利用功能分区，使城镇建设、产业发展、大型建设项目对发展空间进行相互争夺。长期以来重行业发展规划、轻空间管制规划，而行业规划的核心又是重大建设项目的安排，就项目论项目，往往容易忽视对区域土地承载力的评价和土地利用布局的区域统筹，使部分建设用地单元在一种非充分利用的条件下扩展，造成一些建设用地无谓的内耗和低水平重复建设，给土地资源保护等带来了巨大的障碍或浪费。
　　2、相关专业、专项规划与土地利用总体规划协调衔接不够
　　在实际工作中，相关规划的关系并未理顺，导致各种产业发展、城镇建设、基础设施、生态退耕等相关规划在土地利用上与土地利用总体规划衔接不够，严重影响土地利用总体规划对土地利用的整体控制作用。
　　3、现行土地利用总体规划重指标而轻分区管制
　　我国首轮土地利用总体规划注重于规划指标的平衡，最终变成各用地部门规划的拼盘。既不能体现国家的宏观调控目标，又做不到对微观土地利用的合理控制，实施的效果不甚理想。现行土地利用总体规划没有充分考虑到市场经济对土地利用的作用，以无所不包的总量控制指标为基本内容，其基本出发点仍然是试图用单一的控制指标作为计划手段包揽全部土地利用的宏观管理，土地利用规划依然被视作社会经济发展计划的具体化，使得土地利用总体规划最后变成了控制指标的层层分解。
　　4、统筹区域的管控措施不够细致
　　强调土地利用总体规划在统筹区域上的特性，就是要强化规划指标和措施分解到具体的地域空间，这样才能使得规划指标和措施可操作、可核查、可追究。但是，相关规划中关于统筹区域的管控措施，大都只落实到县、乡镇一级的行政区范围上，还没有精确地落实到具体地域空间上，管控目标一般也是非量化的，这样必然使得总量上的管控指标最终难以实现，规划内容可操作性不强。
　　二、统筹区域土地利用的管控原则
　　统筹区域土地利用是各级政府依法对下级政府行使土地管理行政职能的一种手段。目的在于科学地开发、利用、保护、整合有限的土地资源，优化土地利用结构和布局，为实现社会经济发展战略目标创造良好的用地条件。统筹区域土地利用应采取以下管控原则：
　　1．在充分考虑各区域对各类土地需求的前提下，体现调控指标对各类用地计划性供给的特性，体现以供给引导、制约需求的特性。
　　2．将耕地资源的保护放在首要位置，坚持耕地占用与开发、复垦、整理相挂钩，尽可能避免耕地总量的减少。
　　3．充分考虑各区域的自然地理环境特征和土地利用现状，考虑土地利用的延续性和不可逆性。
　　4．经济效益、生态效益与社会效益的统一，局部利益与整体利益的统一、眼前利益与长远利益的统一。
　　5．与区域内“十二五”总体规划纲要及2020年远景目标相配合，体现其空间战略布局的思路和要求。
　　三、重视区域土地利用的薄弱环节
　　目前各级政府为了经济建设的需要，对辖区内建设区域的规划都比较重视，而对于农田保护区和生态保护区，地方政府无论从专项规划还是资金投入上都不太重视，是统筹区域土地利用的薄弱环节。
　　1、农田保护区
　　农田保护区域是保护耕地资源和未来发展的安全保证区域。因此，根据区域的特点要发展都市农业、现代生态农业、休闲旅游农业，培育地方特色农产品和园艺农业。该区域的基本要求是：（1）区内土地主要用于基本农田，耕地比例不断提高，不得擅自转变用途；（2）划定的基本农田的规模和质量在规划期内保持不变。
　　农田保护区域应遵循以下管控措施：（1）严格控制建设用地，不允许在区内进行镇、村、开发区、工业小区建设；（2）不得安排新建非农建设项目；（3）能源、交通、水利等重点建设尽可能避开本区，特殊情况需占用区内耕地的，应尽量少占地且对周围环境影响甚微；（4）现有其他各类非农建筑物、构筑物不得改建或扩建，并鼓励其搬迁；（5）废弃拆迁建筑物、构筑物所占用土地应及时复垦；（6）增加土地开发复垦整理资金投入。
　　2、生态保护区
　　区域内的原生态山林，湖泊、河流等水资源及周边保护范围是重要的生态保护区。该区域作为应主要的生态腹地、生态建设区和应急水源地，是必须进行保护的生态单元，具有十分重要的地位。该区域土地利用必须认真贯彻执行《自然保护区条例》、《自然保护区土地管理办法》、《环境保护法》等有关法律、法规的规定，并遵照以下管控措施：（1）禁止在区内进行挖沙、取土、破坏自然地貌的活动；（2）在不破坏自然资源的前提下，允许从事现状用地的生态旅游业；（3）不允许在区内及外围保护地带进行污染、破坏或者危害区内自然环境和自然资源的建设。
　　四、统筹区域土地利用的建议
　　1、根据“三集中一调整”的原则，在建设用地相对集中的同时，基本农田也应相对集中；以有利于保护、有利于耕作和提高基本农田质量为目标，适当打破行政界线，不搞保护任务平均分配，合理确定基本农田重点保护片区的范围、质量和总规模。
　　2、各项规划指标均应落实到片区一级，每个片区均属于地域分区而不属于功能分区；每个片区具体范围均应以地理空间坐标形式具体界定下来，不受行政区划调整的影响，同时建立相应的电子地籍档案；每个片区的规划指标中还应包括资源密度、经济密度的指标，使得有关管理部门今后在按此规划批地时有据可依。
　　3、尽快建立土地利用地理信息动态系统，动态化地反映土地利用的变更情况。地理信息系统将为包括政府职能部门、社会公众、土地需求方或使用方、新闻媒体等在内的各方建立起一个高效的监督、监管、沟通和参与的平台；使土地管理部门能够实时跟踪、掌控各区域土地利用的动态变化，适时进行管理和调控，从根本上改进土地利用监管的水平，提高管理效率。
　　4、加强土地利用总体规划与相关规划，尤其是和城市总体规划、及环境保护、公共设施等专项规划之间的衔接。
　　总之应按照统筹安排各类、各区域用地的原则，围绕促进区域合理分工协作和协调发展的目标，与区域经济、产业和人口发展战略相适应，研究提出区域土地利用功能分区。结合区域总体规划、生态建设规划、城镇体系规划等相关规划中的分区结果，依托各区土地利用特征、生态环境容量以及社会经济发展水平等要素，对区域内土地利用进行综合分区，并在分析不同分区的功能定位、发展方向和资源环境承载能力的基础上提出各类土地利用调控指标和管制措施。