浅谈新时期加强城市土地管理的对策

　　摘要:土地是重要的生产要素，也是政府拥有的国有资产中最大的资产，因此，加强城市土地管理，是新时期政府必须做好的一项重要工作。本文结合实际，阐述了加强城市土地管理的具体对策措施。
　　关键词:城市土地，管理，对策
　　
　　进入二十一世纪以来，随着市场经济体制的逐步推进、中国加入WTO组织、全面建设小康社会和城镇化进程的加速等，这些重大社会变革和进步都会对我国城市土地的利用、经营、管理等产生直接的或间接的影响。在新的历史时期，如何加强城市土地的管理呢？笔者认为应从以下几方面入手。
　　一、明晰土地产权，加强产权管理
　　1、明晰土地产权主体
　　由于中国土地产权主体法律界定上的模糊，导致土地国家所有制实际上成为国家名义上所有，地方政府实际控制管理，中央与地方政府形成委托代理关系，地方政府拥有委托代理权的现状。中央与地方权利与利益的博弈，致使地方政府滥用土地权利。因此，应在法律上对城市土地所有权主体给予清晰地界定，厘清中央与地方政府在土地权利中的相互地位和关系，明确前者的控制管理方式渠道、后者的权限范围，以及两者的利益分配。通过政府监察和公众监督对地方政府权力进行约束，使土地配置能够反映国家与地方利益的协调。
　　2、细化土地权能
　　随着市场经济的不断深入，丰富和完善土地相关权利束法律体系，对土地使用权的各权力层次进行细化分割和明确规定，形成科学的权力层次体系。适应经济发展和现实需要建立如土地发展权、地上通行权、空间使用权、地役权等土地权权能，有效地促进城市土地的管理和使用效率。
　　3、建立土地权属信息管理系统
　　结合全国土地调查，尽快建立全覆盖的土地权属信息资料数据库。建立功能强大、技术先进的土地权属管理信息系统平台。加强土地权属变更信息的动态监测。采取措施督促土地使用者及时办理土地使用的相关手续，例如，将土地使用证与房屋产权证捆绑办理，对不及时办理土地使用手续者进行罚款或适当减短其土地使用年限等。土地权属变更信息要及时输入土地管理信息系统，并及时进行相关统计和分析。
　　二、调整土地价格机制，规范土地市场行为
　　1、建立城市土地基准地价动态监测系统
　　基准地价的测算是在土地定级的基础上，利用市场交易的历史和近期资料，通过分析土地的经济效益得出的各级别土地的平均地价。基准地价的制定应对地区差异和用途差异给出明确的科学划分。随着城市经济的发展，城市土地基准价也应随之而呈现不断提高的趋势。随着城市建设，基础设施投入的加大和投入布局的变化，土地的级别划分也会产生变化。另外，土地市场供需变化也会影响基准地价的高低。因此，土地基准价格应该是一个动态的系统，应该随经济发展和城市建设而进行调整。在调整中，既要注重地价的长期不断提高趋势和大尺度周期性，使基准地价的形成反映长期的经济趋势和土地市场状况，又要考虑土地市场的波动所导致的地价的相应变化，反映适时的动态。应开发建立城市土地基准地价动态信息系统，对基准地价进行动态监测，并对监测结果进行经常性的发布。
　　2、加强土地市场制度建设和监管力度
　　为防止政府在土地一级市场滥用权力，操纵土地价格，应加强土地市场制度建设和监管力度。加大“招拍挂”出让土地的比重，对土地招标、拍卖、挂牌出让的程序进行严格的法制化管理和监督，使土地价格在市场机制下自然形成。并将土地市场的各类信息，包括招投标程序、招投标信息、招投标结果等对社会进行公布，以利于公众监督。严格落实工业用地最低价标准，杜绝为招商引资等地方利益以超低价出让土地，导致国有资产和国家利益的流失，以及对市场价格的扰乱。严格落实省以下垂直管理和土地出让金收支两条线制度，使土地征用和土地出让与地方政府的利益分离开来，由省级和国家政府对土地收益进行重新分配，避免地方政府权力的无度扩大和由此而产生的寻租行为。
　　三、完善城市土地储备制度
　　1、建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制
　　由于土地储备制度主体角色的双重性，导致制度目标的难以实现或异化，也使土地收购储备行为在市场与政府之间难以界定，影响其规范性，导致价格的混乱。因此，必须要先理顺土地储备制度主体也即土地收购储备机构的角色和定位。土地储备一是要实现政府目标，二是要通过市场运作，必须把目标主体和运营主体分割开来，尤其在利益关系上分割开来，才能实现公共目标和规范市场运作的双赢。应建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制，由政府授权具有雄厚资金实力和高级经营资质的企业，进行完全市场化运作。为保证政府目标的实现，政府委托时应有对企业的限制性法律规定，企业对存量土地的收购以及出租、出售项目立项要由政府批准，政府派监督小组常驻企业，对其运营进行全程监督。同时也要有相应的激励机制。
　　2、建立土地储备监督评估体系
　　建立一种高度透明的信息机制，将城市规划、土地利用年度计划等政府管理的约束指标向社会公开，土地收购或出让、出租项目的信息提前公示，及时发布出让、出租的结果，建立土地储备相关信息定期发布的制度，以利于政府、行业组织以及全社会对土地收购储备运行的监督。设置土地储备的绩效评估体系和制度。评价指标主要针对公共利益的实现程度，对每一项目均进行相应评估，并定期进行阶段性评估，评估结果向社会公布，评估结果低于政府规定要求的取消企业被授权资格。
　　3、开拓资金筹集渠道
　　探索多渠道筹集资金方式，引入土地资产证券化和土地产业投资基金，吸引社会资金投入土地收购储备领域，共享土地增值收益，化解融资风险，同时有利于提高社会对被授权企业的关注和监督。加强土地储备贷款的风险管理，规定项目贷款比例，建立风险预警机制，定期进行预警通报，及时化解风险。
　　四、建立城乡统一土地市场
　　由于政府垄断农村集体土地进入市场的特权，征地补偿与土地出让之间又有巨大利益空间，导致政府滥用征地权力，扩大征地范围，谋取巨额利益。改变这一弊端，仅靠征地制度改革难以实现，关键是建立城乡统一的土地市场，从根本上打破政府垄断征地特权的局面。建立城乡统一土地市场，使农村集体建设用地直接进入市场流转，土地价格和用途在符合规划的前提下由市场决定，才能使农民的利益获得根本保障，也能从本质上杜绝农村土地隐形市场存在的土壤。农村集体土地与城市建设用地相比，集约利用程度和投入产出效率存在巨大差别，建立城乡统一土地市场可以盘活农村建设用地，提高土地集约利用水平，从而降低土地的总量需求，有利于耕地保护的实现。地方政府通过规范收取财产税可以获得持续的财政收入。
　　五、对原划拨用地采取灵活的政策
　　对原划拨用地进入二级市场，仅靠严格执法、一味管堵，不仅不能解决问题，而且还会禁而不止。应本着兼顾国家和土地使用者利益的原则给予灵活政策，进行有效疏导。原划拨土地进入二级市场有利于盘活存量土地，提高城市土地配置效率。现行法律规定，划拨用地转为出让用地，应补交地价款。所补交地价款是国家应得的收益，但出让金数额一般较大，对财务状况较差的企业是一道极高的门槛。可以采取将土地出让金化整为零的方法，既减轻企业压力，又不致国家利益流失，同时还能盘活土地资产。例如，可以将划拨土地出让改为年租制，让转租方每年向国家缴付土地租金，也可以通过转租方与承租方签订协议，由承租方支付年租金。总之，对原划拨用地进入市场应采取灵活的政策，将其纳入合法的运行轨道，以适应城市经济发展和城市土地市场有序发展的需要。
　　参考文献：
　　1.林志清.城市土地管理及方向浅析[J].中国科技信息,2009,(08)
　　2.邵欣,张丽丽.对我国土地管理体制的思考及建议[J].黑龙江科技信息,2010,(35).