地方政府融资平台存在的问题与对策

　　摘要：2009年以来，地方政府融资平台在全国快速发展。通过这一平台。一方面，地方政府拓宽了中央政府投资项目配套资金的融资渠道，加快了城市化建设步伐；另一方面，商业银行扩大了贷款投放，进一步优化7贷款结构，为中国应对危机和扩大内需发挥了重要作用。地方政府融资平台贷款规模的迅速扩张。对许多地区的地方财政偿付能力构成了威慑。也对商业银行信贷资金安全带来一定隐患。最终很可能会造成财政问题和金融问题。其隐性风险已经引起政府监管部门及国内各家商业银行机构的普遍关注。
　　关键词：政府融资平台；贷款；信用风险
　　政府地方投融资平台的真正繁荣始于2008年下半年，中央4万亿投资的刺激政策出台后，家商业银行纷纷高调宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设，地方政府借助各地的融资平台，融资规模急剧膨胀。2009年3月，央行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。于是地方政府热情空前高涨，各级地方政府通过划拨土地、股权、规费等资产，打造各种类型的投融资平台，并用政府信用给予隐性担保。2009年全国9．5万亿天量信贷，其中一个主要流向便是有地方政府融资平台所支持的固定资产投资项目。由于这些项目大多是没有直接经济效益的城市基础设施建设等项目，贷款多由地方政府提供隐性担保，加之地方政府财力有限，有的投融资平台资本金和贷款杠杆达到30倍以上，因此，地方政府融资平台贷款蕴含着多重信用风险，使商业银行贷款政策性使用，这将导致银行不良贷款隐性化和长期化趋势，最终将形成银行坏账，这也是银行最难把握的问题。
　　1融资平台存在的问题
　　1.1承贷主体与资金使用主体错位。不利于银行对贷款资金的监控
　　作为承贷主体，地方政府融资平台企业是可以确定的，但其所融资金的使用主体往往又是地方政府相关部门，尤其是部分“以歉补丰用”于周转使用的没有指定用途的贷款资金。导致承贷主体与资金使用主体的不一致，容易出现贷款资金的挪用，不利于银行对资金流向的监控和对贷款风险的管理。
　　1.2贷款资金的使用缺乏统一规划．资金使用效率较低
　　各地融资平台在贷款资金的使用上往往缺乏统一安排和部署，在没有整体规划的情况下，重复建设难以避免，从长远来看会造成产能过剩，不利于国家经济结构调整和产业结构优化；城市基础设施项目或超前建设，搞形象工程等。
　　1.3融资平台举债过度。超出自身或地方政府财政的偿付能力
　　由于地方政府的投资冲动较大，容易造成过度融资，作为借款主体的融资平台，银行在为其贷款时一般要求由地方政府提供兜底还款保证，即将贷款的还款计划纳入政府财政预算，而政府主导的项目大多是没有直接经济效益的城市基础设施建设等项目，商业化程度不高，作为第一还款来源的项目本身有可能并不具备还款实力，这样可能导致作为第二还款人的政府变成第一还款人，给政府财政带来较大压力。融资平台的过度举债，超出了政府的财政偿付能力，其结果是地方财政绑架了货币政策，使商业银行贷款政策性使用，这将导致银行不良贷款隐性化和长期化趋势。从监管层得到的一组数据显示，截至2009年年底，在有统计数字的31个省、市、自治区中，只有黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、山西、河南、贵州、宁夏的平台贷款债务率(平台债务合计，本省GDP)低于60％，有10卟-省市甚至超过了100％。一些城市的地方政府依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限，债务率已高达150％以上，个别县市债务率已经超过400％。
　　而一些经营性平台公司，也借助地方财政的兜底担保，大量融资，造成资产负债率较高。据报道，上海银监局对当地融资平台的抽样调查显示，大多数平台公司贷款结构不尽合理，抵押贷款占比较低，部分经营性平台公司资产负债率超过90％。
　　2规范投融资行为的方法
　　正如前文所述，当前的地方政府融资平台运行机制尚不完善，存在诸多潜在问题。一份由财政部牵头制定的，关于规范地方政府融资平台投融资行为的监管办法，正在征求相关方面的意见。以下专家的几种观点，对于规范地方政府融资平台的投融资行为具有一定的借鉴意义。
　　(1)按照“建立出资人制度”的思路来搭建融资平台。国务院发展研究中心研究员郭励弘认为，为了避免地方政府在基础设施领域内以丧失诚信的办法扩大投资，必须建立起针对出资人的投资决策责任制，强化投资风险约束机制。既然融资平台的定位是“根据地方政府授权，代表地方政府履行出资人职责”，那么出资人责任制也就是针对地方政府融资平台的责任制。政府投资的项目可能随时增减，项目的负责人可能频繁调换，但作为出资人代表的融资平台则是基本稳定的。因此，针对融资平台建立的责任制，才是有效的责任制，才能实现地方政府在基础设施领域内大范围的资本运作和资金整合。
　　(2)财政部财政科学研究所所长贾康认为，地方政府融资的发展，在市场经济和分税分级财政体制模式下，有其必然性，目前又加上了4万亿元项目配套资金的强大需求，对其做出简单禁止是行不通的，需要因势利导，疏堵结合，打造一套可控风险和可持续的地方“阳光融资”的制度和法纪。在地方融资平台的发展方面，可以探索使用长期建设国债资金的方式。借鉴一些地区已有的经验，将地方可用的专项资金，组建或选择合适的企业集团等法人实体作为资本金投入，进而可形成该法人实体获得银行贷款等筹集社会资金的再融资平台，既完成国债专项资金的建设任务，并承担国债资金的还本付息，又在现阶段构建了有一定规范性、功能较强大、适应投融资制度改革和长期发展需要的地方融资平台。
　　(3)关于提升地方政府融资平台的规范性，交通银行首席经济学家连平建议，一是要建立地方政府融资约束机制，对其融资额度和期限进行约束和规范，严格控制其过度融资；二是要加强对地方政府投资建设项目的监督，防止投资决策的随意性，避免投资失控造成的浪费；三是要建立地方政府投融资责任制度，进一步完善地方政府的业绩考核体系，促使地方政府关注资源和资金的使用效率；四是积极完善法人治理结构，建设有竞争力的专业经营部门，形成有序实施的投融资决策流程以及严格的风险控制体系，从而保证平台正常运转和资金良性循环；五是推动政府融资平台的市场化，积极拓展其他融资渠道，地方政府债券和资产证券化都是地方政府市场化融资可以参考的模式。做好上述五个方面的工作，也正是完善政府融资平台投融资行为，拓宽其融资渠道，推动政府融资平台朝着规范化、市场化和透明化的方向发展，走向地方政府阳光融资机制的必由之路。
　　(4)加强监管，科学举债。中国工商银行城市金融研究所所长詹向阳认为，地方政府融资平台以融资和投资为其主要功能，因此严格地讲，“平台”属于准金融机构，应当在明确各级财政为主管部门的同时，明确由银监会或证监会及其各级分支机构对其进行金融监管。监管范围包括市场准入、融资计划、高管任职资格审核、市场退出、风险稽查等。各级政府财政部门必须会同金融监管部门核定本级政府通过“平台”的总体融资计划，将政府及其“平台”的负债率控制在可以承受的范围内，以防范政府过度负债可能产生的财政风险。
　　3结束语
　　地方政府融资平台贷款隐含着多重风险，尤其是集中度风险和财政偿债风险。进一步分析风险形成的原因，加强和改进地方政府融资平台贷款的风险管理，对商业银行来说，显得更加必要和紧迫。