浅谈国有土地使用权收回与地上房屋征收的关系

　　一、征收和收回之间的区别
　　征收是政府为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序将集体所有或者个人所有的财产变为国家所有，再加以利用的行为。征收的目的在于国家依据法律规定的条件和程序，凭借征收权强制获得国家所需要的财产，以满足公共利益的需要。
　　国有土地使用权的收回，是指当出现某种法律事实时，经原批准用地的人民政府土地行政部门或上级政府批准后依法收回用地单位或者个人使用的国有土地使用权。
　　根据2007年颁布的《物权法》第42条明确规定，“能够成为征收对象的只限于集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。根据该条，能够成为征收对象的一定是被征收人拥有所有权的财产，被征收人拥有所有权以外的权利的财产不能成为征收的对象。其第148条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第42条的规定对该土地上房屋及其他不动产给与补偿，并退还相应的出让金”。根据该条，国有土地使用权不能成为被征收的对象，只能依法对其收回。
　　二、我国现存房屋所有权与土地使用权之间的关系
　　我国房地关系可以简单概括为“房地同时走”。土地是任何房产的基础，是土地上建筑物的本质组成部分，土地使用者都是因自己所有或者使用的房屋才利用该土地，如果对土地没有使用的权利，就无权在该地上建房或使用房屋，因此，离开了土地的建筑物是空中楼阁。房屋产权的取得，必须建立在已经依法取得土地使用权的基础上。国家在征收国有土地上房屋过程中，往往真正需要的也是房屋所占用的国有土地的使用权。正是基于房地产关系的依附性，我们认为，土地和房屋是不可分离的。
　　一方面，就一宗具体的不动产而言，土地使用权人应该是其地上建筑物的所有权人，即土地使用权和房屋所有权的权利主体是一致的。如《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第3条规定：“城市房屋的产权与房屋占用土地的使用权实行权利人一致原则，除法律另有规定的外，不得分离”。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第23条规定：“土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附属物所有权随之转让”。第24条规定：“土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其它附着物作为动产转让的除外”。
　　另一方面，房地产在交易中，必须作为共同的标的，而不能分别处理。土地使用权和地上建筑物所有权必须同时转移、抵押和出租。例如《城市房地产管理法》第31条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时抵押”。第47条规定：“依法取得的房屋所有权连同该房屋占用范围内的土地使用权，可以设定抵押权”。《担保法》第36条规定：“已依法取得的国有土地上房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。以出让方式取得的国有土地使用权抵押的，应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押”。
　　因此，在对国有土地上的房屋进行征收时，也必须同时收回该宗土地使用权。
　　三、在征收国有土地上房屋时对土地使用权应依法补偿
　　原国家土地管理局《确定土地所有权和土地使用权的若干规定》明确指出：“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用或通过依法转让、继承、接受土地上建筑物等方式使用国有土地的，可以确定其国有土地使用权”，“土地公有制之前通过购买房屋土地及租赁土地方式使用私有土地的，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者的国有土地使用权”。由此可知，我国城市中合法的房屋所有人虽然不拥有土地所有权，但是均享有房屋使用范围内的土地使用权。从现实情况来看，在城市国有土地上的房屋拆迁工作中，一般所涉及到的土地使用权通常为通过出让或划拨两种主要方式获得的国有土地使用权。另外还有租赁和授权经营两种土地有偿使用方式。笔者认为租赁和授权经营土地有偿使用方式同属出让性质的有偿使用范畴，只是土地使用期限和土地使用人对象有特殊规定和限制而已。
　　《物权法》第三编“用益物权”第一百三十五条和第一百三十七条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”。“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式”。这就以立法的形式确认了国有土地使用权全新的涵义:经依法取得的国有土地所有权中分离出来的土地使用权，其内涵己远远超出了出让或划拨前的范畴，成为一种新的不动产物权形式，成为了用益物权。可见，市场经济体制下通过出让或划拨方式取得的土地使用权是一种财产权，对土地使用权的拥有意味着可以从中获得一定的权利和权益。
　　因此，土地使用权是合法土地使用权人所拥有的重要资产。明确了土地使用权是一项用益物权（财产权的法律属性），也就确立了城市房屋拆迁中实现对土地资产即土地使用权价值补偿的理论基础。因此，在征收房屋时应对合法土地使用权给予合理补偿。
　　四、国有土地上房屋征收与土地使用权收回的程序
　　对被征收人而言，因房屋直接供人居住，与土地相比它的实际使用价值更大、更直接，最受被征收人关注；且就法律地位而言，所有权要高于使用权，因此在涉及搬迁时，土地使用权的收回应以政府做出的房屋所有权征收决定为前提。只有依法履行了房屋所有权征收程序，才体现出大多数被征收人的真实意愿表达，才能从法律意义上对土地使用权进行收回。
　　但在实际操作过程中，应将土地使用权收回与房屋所有权征收结合起来，不能简单的分裂开来。如果“收房”和“收地”存在先后，那么势必会造成被拆迁人在“收房”的时候要求补偿，在“收地”的时候也要求补偿。无论哪项先补，被拆迁人都容易造成“补偿较少”的心理，被拆迁人还会心存“房子拆完了，土地补偿标准是否能兑现”等种种疑虑，造成拆迁单位不好做被拆迁人的思想工作，以至延迟改造进度；况且“房补”和“地补”分开做方案，容易造成重复补偿，也会降低行政效率。
　　建议在县级以上地方人民政府组织讨论后，对房屋征收目的范围、实施时间等进行公告时，应告知被征收人，一旦房屋征收决定作出后，将依法收回相应的国有土地使用权，并给予适当补偿，补偿可以与房屋补偿结合进行。房屋补偿生效后，国土部门可以依据房屋征收决定和补偿方案做出土地使用权收回决定并进行公告。
　　五、对房屋实施征收的，应对房屋连带的土地使用权范围作出明确界定。
　　1、如果不加以界定会产生歧义，收回的应该是拆迁房屋基底部分的土地使用权呢，还是拆迁房屋所在宗地的土地使用权呢？如果只是房屋基底部分的土地使用权的话，那么在土地使用权收回后，原宗地要进行土地使用权分割发证。然后再对分割后的原来没有房产的部分履行收回程序，这样就使整个补偿过程变得过于繁杂，而且有悖于实施改造工作的初衷，也不利于保护被拆迁人的利益。
　　2、被拆迁人如果只有少部分土地及地上房屋位于拆迁改造范围以内的，如在拆迁改造实施后，剩余土地及地上房屋不影响被征收人继续组织生产、生活及居住的，建议只对收回房屋所在宗地位于改造范围内部分的国有土地使用权实施收回。例如规划京沪高铁从廊坊市主城区穿过，某大型企业只有少数库房位于规划红线以内，即可只收回房屋所在宗地位于拆迁改造范围内的的国有土地使用权。
　　3、被拆迁人如果有大部分土地及房屋位于拆迁改造范围以内，拆除红线内部分后，被拆迁人不能在剩余土地及地上房屋继续组织生产、生活及居住的，应将这种情况涉及的整宗土地列入拆迁改造范围。例如：京沪高铁规划红线将某住宅的房屋主体一分为二，在拆迁改造具体实施时，须将整套住宅列入拆迁改造范围。