摘要：行政公益诉讼是行政诉讼法修改过程中广泛讨论的问题，有必要对其内涵予以厘清并对其在行政诉讼中的定位有清醒的认识，以免矫枉过正。应在 统筹分析我国行政诉讼原告资格发展脉络的基础上，结合域外行政诉讼发达国家行政公益诉讼实践，理性构建我国行政公益诉讼原告资格制度。
关键词:行政公益诉讼,原告资格主体,行政讼法
一、行政公益诉讼制度架构
（一）行政公益诉讼内涵
对行政公益诉讼的定义很多，但多大同小异，其内涵主要涉及以下几点：第一，起诉人不要求与案件有直接的利害关系，不要求是诉争法律关系的当事人；第二，原告一般不必承担诉讼后果；第三，是为了国家利益、社会公共利益或他人利益而非本人利益而起诉。
基于上述特征，广义的行政公益诉讼，是指特定的公民、法人或其他组织认为行政行为违法，对国家利益、社会公共利益或他人利益造成侵害或有造成侵 害可能时，依法向人民法院提起的行政诉讼。原告既可以追求公益最大化为诉讼出发点，亦可仅以个人利益保护为目标，只要其诉讼理由是保护公益即可。较之前 者，狭义上的行政公益诉讼则将追求个人利益保护的主观诉讼排除在外，原告必须与被诉行政行为没有直接的利害关系。
（二）行政公益诉讼的定位
行政诉讼分为主观诉讼和客观诉讼。客观诉讼是指“对行政行为违反客观的法律规则和法律地位提起的诉讼，其出发点是维护国家和社会公共利益，对行 政行为合法性进行监督，以保障行政法得到公正适用。”主观诉讼的当事人为某项具体权利受到侵害的人；而客观诉讼的当事人为利益受到侵害的人（此处的“利益 受到侵害”作宽泛的理解，包括间接的利益受害）。主观诉讼在于保护受害人的权利；而客观诉讼在于保证行政行为的合法性，属于对事不对人的诉讼。在架构上， 主观诉讼是主线，客观诉讼是辅线。依照该传统分类，行政公益诉讼属于客观诉讼的一种（组成部分），应遵照严格的法律主义；在价值追求上，应充分尊重行政的 首次判断权、穷尽行政救济以及司法审查最终的原则，对那些穷尽了行政救济，进而通过拓展了受案范围和原告适格基础上的主观诉讼，尚得不到充分救济的国家利 益、社会公共利益和他人利益，以法律个别规定的客观诉讼形式提供司法救济。
二、行政诉讼原告资格标准及其拓展
我国《行政诉讼法》第2条、第24条及第41条从原则性、类型性和不当性三个方面，共同构成我国行政诉讼原告资格的框架。概言之，我国关于行政 诉讼原告资格的规定是：“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”（“合法权益标准”）。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政 诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“若干解释”）第12条则将行政诉讼原告资格表述为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为 不服的，可以依法提起行政诉讼”（“利害关系人标准”）。该“法律上利害关系”在实务中应作如下界定：首先，从《行政诉讼法》第41条“认为侵犯其合法权 益”的规定看，“法律上利害关系”应指切身的（起诉人自身）的而不包括非切身（他人）的利害关系。其次，鉴于“若干解释”第1条将“对公民、法人和其他组 织权利义务不产生实际影响的行为”排除在行政诉讼受案范围之外，上述“法律上利害关系”应理解为一种现实的而不包括可能的利害关系。最后，《行政诉讼法》 第27条规定，与被诉具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼。据此判断，“法律上利害关系”应特指直接利害关 系，间接利害关系人只能以第三人的身份参加诉讼。
对行政诉讼原告资格进行限制，是保障行政机关行使职权、保证行政效率以及保护行政相对人利益、监督行政机关依法行政两种价值博弈的结果。《行政 诉讼法》现有的受案范围制度、复议与诉讼的关系制度、起诉期限制度以及起诉不停止执行制度等已经对司法审查和行政效率之间的关系平衡作了充分考量，没必要 对限制原告资格予以过多关注。故基于拓展原告适格的要求，“法律上利害关系”应指实证法上予以保护的权益无疑，但又不应狭义地理解为实证法所明确保护的权 利，而应理解为起诉人可以期望通过诉讼得到法律保护的利害关系（权益）。起诉人赖以起诉的利害关系能否得到法律保护同其胜诉权相关，用胜诉权的模糊性否定 起诉权，有违法治精神。至于在拓展了原告适格后，仍悬而未决的“间接利害关系人”乃至“无利害关系人”基于保护公益能否提起行政诉讼，则是行政公益诉讼制 度需要回答的问题。
三、行政公益诉讼原告资格标准的路径选择
（一）域外行政公益诉讼原告资格考证
1.美国“私人检察总长”理论
美国是现代行政公益诉讼制度比较健全的国家，主要表现为为解决1943年著名的“纽约州工业联合会诉伊克斯案”中遇到的困难，而创造的“私人检 察总长”理论。据此理论，当无进入司法程序及接受裁决可能性的实际争端存在时，国会可以为某个人或某种人规定他们本来没有的原告资格，即便有关个人没有通 常所要求的那种直接利害关系，法律赋予他们的资格仍然有效。具体而言，国家通过制定法律，授权私人或社团为了公益而提起的行政诉讼主要有职务履行令请求诉 讼和纳税人诉讼。
2.英国“检举人诉讼制度”
行政公益诉讼制度在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”。与美国直接将原告资格赋予公民不同，在英国只有检察官方可作为公益诉讼的代表提起诉 讼，称为检察总长。检察总长代表国王，有权依公民申请阻止一切违法行为（包括侵害公共利益的违法行为），也可为公共利益依职权主动请求对行政违法行为进行 审查。当检察总长拒绝行使其职权时，个人可以请求检察总长赋予其起诉权利，由其自行起诉。此时，检察总长仅将其名字出借给请求人，对公益诉讼并不表现出进 一步的关心，案件也就像普通私人诉讼一样进行下去。
3.法国“越权之诉”
法国的行政诉讼分为主观诉讼的完全管辖权之诉和客观诉讼的越权之诉。其中越权之诉指当事人的利益因行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该 项决定的合法性并撤销违法行政决定的救济手段。一般而言，越权之诉又分为以下两种情形：一是集体利益受到行政决定的直接影响时，所有团体可以自己名义提起 越权之诉，这也是法国各种团体的作用尤其广泛和活跃的原因；二是其他公共利益受到行政决定损害时，可由同一行政主体内部各行政机关之间提起行政诉讼，也可 由不同行政主体之间提起越权之诉。例如，道路公产受到损害时，由省长提起处罚之诉。
4.德国“公益代表人诉讼”
为保障公共利益，德国1960年颁布的《德国法院法》专门设立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官、州高等检察官和地方检察官分别作为作为联 邦、州和地方的公益代表人，并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等法院和地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。
（二）我国行政公益诉讼原告资格主体的理性选择
在我国构建行政公益诉讼制度，原告资格主体的路径选择有三个基本思路。其一，提起诉讼的主体只能是检察机关，而不包括公民、法人和其他组织。后 者主张公共利益时，应先向前者提出，再由前者提起诉讼。其二是提起诉讼的主体仅为公民、法人和其他组织。第三种思路则是上述两种主体并存。
在对原告适格和受案范围进行拓展的基础上，权衡保护公共利益和保障行政效率实际需要，我国可综合借鉴上述四国的理论和实践，在行政公益诉讼原告 资格制度的构建上，采取检察机关与公民、法人和其他组织二级结构，并在特殊情况下赋予公民、法人和其他组织直接起诉的权利。具体而言，通常情况下，检察机 关发现行政机关违法并侵害公益时，可向行政机关提出纠错意见书，要求行政机关停止或制止侵害公益的行为，行政机关收到意见书后仍未有所作为或作为仍不得力 时，检察机关可以自己名义提起诉讼。同时，公民、法人和其他组织发现行政机关违法侵害公益时，可以提请求检察机关提出纠错意见或提起行政诉讼，检察机关经 审查，认为该申请确系基于保护公益之需要且合理的，可依职权提请行政机关纠正或提起诉讼；若认为该申请并非基于保护公益之需要或无合理性，可书面驳回其申 请，此时申请人可以自己名义提起诉讼。此外，在某些法定的情形下，赋予公民、法人、其他组织直接提起行政公益诉讼的权利，主要是纳税人诉讼。
1.检察机关
检察机关提起行政公益诉讼，源于其对行政机关的法律监督权，具有充分的法理基础。赋予检察机关行政公益诉讼原告资格，最大的优点是检察机关能以其国家机关这一特定身份与行政机关抗衡。
2.公民
直接赋予公民行政公益诉讼原告资格最大的好处在于能在最大范围内，迅速、及时地发现侵害公益的违法行为。公益是每个私益的集合体，权益受到侵害 的个体较之检察机关，更具提起诉讼的源动力。但是，赋予公民起诉资格应特别注重对其法律素养的提高，防止滥用诉权：首先，在具体起诉资格上，公民应与涉诉 行政行为构成某种“特殊利益”，不受任何限制的公民诉讼，不符合实际。其次，同检察机关提起诉讼一样，公民提起诉讼须履行前置性程序，即先向行政机关书面 申诉，后者在合理期间不予答复或敷衍了事时再起诉。最后，建立保证金制度，原告在启动诉讼程序后无故退出诉讼程序的，可以收缴其交纳的保证金。
3.社会团体
较之公民个人，社会团体提起行政公益诉讼的优势在于，其行使权利和承担义务更为有序，能尽量避免诉权滥用。同时，社团的宗旨与公益具有天然的关 联性，具有提起诉讼的动力，且在维护权益方面更为专业，力量也更强大，能更好地与行政机关抗衡。另外，社团有条件整合其成员或一定范围内公众的意愿和利 益，能够代表整体的利益，具有提起行政公益诉讼的正当性。
