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摘要:为稳定房价，2013年2月20日，国务院出台“国五条”。目前，全国大部分地区已出台“国五条实施细则”，对其进行细化实施。但其效果并不理想，其中“个人转让房屋按转让所得的20%计征个人所得税”的条款的更是备受冷遇，法律性质受到质疑。本文从法社会学的角度对此进了分析。“国五条”中税收条款本质为法律，但其之所以出现“公民不服从”问题，根本原因在于法律没有得到认同。同时，执法部门对已制定的法律长期搁置，宣传、执行不到位，政府部门在政策通知中援引法律不到位也是部分原因。
关键词:国五条,个人所得税,房屋转让税,社会实效
近年来，我国房地产市场异常火爆，房价一路高歌猛进。2009年12月，国务院开始对楼市实施宏观调控，相继出台了五项政策，分别是2010年1月的“国十一条”、4月的“国十条”、9月的“9.29新政”、2011年1月的“新国八条”。然历经数次宏观调控，楼市依然坚挺，房价的持续高位也引起了大量的投资性购房，反向带来房价的快速上涨。为了调控房价，2013年2月20日，国务院再次出台抑制投机投资购房、加强房地产市场调控的政策措施（又称“国五条”）。
“国五条”不仅再次重申坚持执行以限购、限贷为核心的调控政策，坚决打击投资投机性购房，还在继2011年之后再次提出要求各地公布年度房价控制目标。更为引人注目的是，“国五条”明确指出，要充分发挥税收政策的调节作用，对出售自有住房依法严格按转让所得的20%计征个人所得税。一时间，舆论哗然，对于此条款的不同理解与争论充斥大众媒体。经过两个多月，全国大部分地区的“国五条实施细则”已经出台，“国五条”进入正式实施阶段。但就目前来看，20%的“房屋转让税”条款不仅遭遇人民的抵抗，也并未被各地细则全面贯彻，其社会实效并不理想。对此，有必要进行深入的探讨与分析。
一、“国五条”中税收条款的法律性质
（一）“国五条”的法律性质
“国五条”全称为“国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知”，其制定主体为“国务院办公厅”，规范对象为“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”。根据《立法法》第七条，法律的制定主体是全国人大及其常委会。因此，“国五条”并非法律。根据《立法法》第五十六条及第六十一条，行政法规的制定主体是国务院，行政法规由总理签署国务院令予以公布。显然，“国五条”也并非行政法规。根据《立法法》第七十一条，行政规章的制定主体是国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构。因此，“国五条”并非行政规章。根据《立法法》第七十三条，地方性规章的制定主体是省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府。因此，“国五条”也并非地方性规章。因此，从其制定主体和针对对象上看，“国五条”并非法律、法规和规章，它只是国务院办公厅针对地方各级人民政府下发的一个行政公文，是上级对下级的一个政策性指示和要求。所以“国五条”并不当然对社会生效，必须经过各级人民政府的具体和细化。
（二）税收条款的法律性质
正是因为“国五条”仅仅是以国务院办公厅名义发布的一个行政公文，所以才引起了“国务院是否越权立法”的讨论。但“国五条”的性质是否必然决定其中“税收条款”的法律性质呢？答案是否定的，“国五条”中的“税收条款”仅仅是“国五条”进行的法律援引。该“税收条款”早就已经存在且是以法律法规的形式存在，此次“国五条”仅仅是为执法而援引。
根据《个人所得税法》第三条，自1994年起，财产转让所得应缴纳所得税，财产转让所得税率为20%。而《个人所得税实施条例》第八条明确规定，财产转让所得中包含转让建筑物取得的所得。1999年，财政部、税务总局、建设部联合下发《关于个人出售住房所得征收个人所得税有关问题的通知》（财税字〔1999〕278号），对个人转让房屋所得征收个人所得税的一些特殊情况规定了优惠政策，但是，对个人转让住房所得征收个人所得税的基本政策始终未变。而2006年7月18日，国家税务总局下发了《关于个人住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》，再次重申了上述要求，个人转让住房所得应缴纳的个人所得税，应与转让环节应缴纳的营业税、契税、土地增值税等税收一并征收。
由此可见，对个人转让房屋以转让所得的20%计征个人所得税，于法有据，国务院并非越权立法，该规定也并非新规定，而是国务院为了稳定房价所进行的法律援引。
二、“国五条”中税收条款的社会实效
“国五条”发布至今已两月有余，各地也先后出台细则予以贯穿实施。在实施的过程中，相继出现了诸多问题，其中税收条款的溢出效应惊人。
（一）假离婚潮
“国五条”后，引起了广泛关注，网上也开始流传诸多“避税方法”。其中，通过离婚手段避税更是成为不少人的首选。该方法通过先离婚将房产过户，再与买房人结婚将房产过户，二者再次离婚，原夫妻双方复婚的套路来进行避税。尽管据调查显示，60.2%的人认为假离婚是对婚姻的亵渎，但是几十万的税负还是让不少人选择离婚避税。一时间，全国各地离婚率大幅上涨。据民政部门统计，仅在3月6日，北京的离婚数就高达1000例，比平时多出一倍。同一天，南京的离婚人数达到了294对，是平时的两倍。南京市民政部门当天共开出了1600张单身证明，其用途一栏清一色的写着“购房”。上海闵行区此前离婚人数每天只有几对，“国五条”出台后，平均每天离婚人数涨至30多对。据统计，3月4日至9日，该区婚姻登记中心共办理无婚姻登记记录证明775人次，出具无婚姻登记记录证明2050份；受理离婚登记205对，办结离婚187对，3月的离婚人数比1月上升76%。该区民政局特意竖起“楼市有风险，离婚需谨慎”的友情提示。广州部分区域的离婚率两周内上升一倍多。与此同时，办理未婚证明、婚姻证明也增加一倍多，其中90%是为了房子。
（二）地方政府消极对待
“国五条”的法律性质决定其必须通过地方人民政府进行具体和细化之后才能实施，因此地方政府的态度与行动至关重要。两个多月时间里，有二十多个城市相继都出台了“国五条”实施细则。但是细看这些细则，不难发现其中存在的问题。除北京、上海等城市明确规定依照税收条款征收20%的房屋转让所得税外，大部分城市都是消极对待，不提及或者简单转发“国五条”中的税收条款。如南昌制定的地方细则，全文仅四十一个字。其他地方如贵州、厦门、长沙、大连、武汉、青岛、南京、合肥等城市，也是对该税收条款只字未提。甚至还有个别城市，如海南公开拒绝制定“国五条”地方细则。同时，4月17日，北京出现首例房产转让引起的20%个税纠纷案，而最终法院判决20%的个税28万元由买房者承担。
当然，其他如“过户潮”、“阴阳合同交易”等现象也是层出不穷，但上述现象无疑是影响最大、最具有代表性的。
三、原因分析
一项法律为何会造成如此奇怪的后果，不仅民众以各种方式进行规避，就连地方政府也消极对待，迟迟不予执行。对此不能不进行深思。法律应当被实现，如果法律不能被实现，也就失去了意义。法的实现就是法律应当被人们遵守，一切主体的行为都应当符合法律的要求，从而使法律由应然变为实然。但是“徒法不足以自行”，法的实现又受到诸多社会因素制约。法的社会实效的实现主要受制于行为主体的法律观和价值观、行为主体对法律的认可程度以及行为主体的利益。此次税收条款遭遇尴尬，无法实现的原因就在于此。
（一）国民对法律不认同，从而出现“公民不服从”问题
“公民不服从”是指公民以公开的且一般是非暴力的方式故意违反已经生效的国家法律的行为及其过程。该税收条款的实现过程中出现的问题即是典型的公民不服从问题。不仅公民以各种方式公然规避已经生效的法律，而且地方政府也以各种方式或直接或间接的抗命，不履行其应有的法律责任，甚至于司法机关也公然做出与法律相反的判决。究其原因，便是法律没有得到认同。所以在涉及自身利益的房屋转让税之时，国民的第一反应是想法逃避，而非依法缴纳。
（二）执法部门对已经制定的法律长期搁置，不宣传不执行
该条款颁布实施至今已经近20年，但是一经引用却被外界一致认为是新制定的法，这不能不说是一件非常尴尬的事情。法律首先要被知悉，而后才能被遵守。
（三）政府部门在政策通知中援引法律不到位，给民众造成误解
由于国务院可以依照全国人大及其常委会的授权行使部分立法权，因此在通知政策中应当考虑到不完整引用法律可能带来误解的可能。这也是为何该政策一出，便被认为是越权立法的最大原因。
四、评析及建议
综上，我们可以发现，对房屋流转环节的增值额进行征税并未达到抑制房价的目的，相反带来了一系列的“溢出效应”。因此，政府在进行宏观调控时应当进行全面考虑，尤其是要考虑到政策所带来的溢出效应，尽量减少其负面影响。
（一）增强民主法治理念，使立法民主化、法治化
提高法律的认同度是使其得以实现的根本途径。公民不服从现象的外在表现是公民通过合法手段逃避纳税，但是其内在原因则是公民对法律的不认同，故而以此来争取和捍卫其合法性和合理性。因此，在立法过程中应当遵循民主法治原则，保障公民的参与权。
（二）提高立法技术，使立法科学化、合理化，对其可能带来的后果和规避方法进行全方位考量
能够被合理规避的法律不是好的法律。法律的制定需要高超的立法技术，对于其可能带来的种种后果应当予以全方位的考量，尽可能减少其漏洞。如减少征收流通环节的增值税，而是加强持有环节的保有税，促使更多人手中的多余房产进入流通环节，从而增加房源，减少交易成本，起到真正抑制房价的作用。
（三）加强宣传和执法力度，做到有法必依
该税法条款已经颁布实施20年，但效果甚微，执法不力是其中的重要因素。一个20多年的条款被大家一致认为是新的立法，由此可见执法宣传的力度到底有多大。而纵观历年来执法机关的执行情况，不难发现其在执行中做了相当大的变通。因此，加强宣传和执法力度，做到有法必依、令行禁止，刻不容缓。
