关于完善新型农村社会养老保险制度的几点思考

　　摘要：“新型农村社会养老保险”是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。“新农保”能够极大的调动农村居民的参保积极性,但从制度的科学性和可操作性上看，仍存在一些亟待解决的关键性问题。本文结合我国当前的社会保障实力及农村居民的参保现状，在注重可操作性的基础上提出了几点建议，希望对实际问题的解决有所帮助。
　　关键词：新农保、农村养老保险、养老保障
　　一、我国“新农保”制度的推行现状。
　　2009年9月4日，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[2009]32号)，在全国10%的县市区开展新型农村社会养老保险试点，标志着我国农村社会养老保险制度建设进入了一个崭新时期。也标志着“新农保”试点工作正式启动。建立“新农保”制度，是加快完善社会保障体系，实现我国经济平稳较快发展的重大决策，也是落实科学发展观、破除城乡二元结构，逐步实现基本服务均等化的重大举措。这一重大惠农政策，使广大农民在“种田不交税”、“上学不缴费”、“看病不太贵”的基础上，又向“养老不犯愁”迈进了一步，对促进我国农村经济发展和社会和谐将发挥巨大作用。
　　截至2010年底，国家新农保试点参保人数达到1.03亿人，其中60岁以下参保人数7414万人。截至2010年底，27个省、自治区的838个县(市、区、旗)和4个直辖市部分区县纳入国家新型农村社会养老保险试点，总覆盖面约为24%。此外，还有15个省份的316个县(市、区、旗)自行开展了新农保试点。全国共计1.43亿人参加新农保。北京、天津、浙江、江苏、宁夏、青海、海南、西藏等8个省份已经实现新农保制度全覆盖。
　　二、“新农保”试点方案在制度上存在的几点不足。
　　（一）国家财政补贴资金缺乏相应的保障机制
　　“新农保”方案中政府承担部分缴费责任，但是由于缺乏相应的法律保障，政府财政补贴资金的可持续性值得关注。主要表现在以下几方面：
　　1、 中央财政补贴资金缺乏制度保障。
　　现在我国60岁以上老年人约1.5亿，约1亿在农村。如果每年每人给予660元的基础养老金补贴，中央财政补贴的总额为498亿元（其中东部地区地方政府承担50%）。这笔补贴，按照我国现行财政规模及增长速度是完全可以承受的。但是基础养老金资金要到位，不是财力雄厚就能够保证，到目前为止，尚未建立基础养老金资金来源的保障机制。
　　2、 未来的隐形财政压力不容忽视。
　　新农保个人账户养老金计发办法与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同，其月计发标准以个人账户积累额除以139个月。也就是农村居民从60岁开始领取养老金，在将近72岁时，前期积累的个人账户资金全部领取完毕。在受领人还健在的情况下，今后每年的养老金由政府支出，并维持其基本的养老金水平。这是一笔不小的支出，将构成较大的隐性财政压力。而目前关于这笔隐形的财政压力尚未建立任何的释放机制，这是当前“国家新农保”政策有待于解决的问题。
　　3、 从实际情况看，各地财政补贴的承受能力不同。
　　各地区对“国家新农保”的补贴责任有所不同。其中，中西部地区地方财政仅需要承担不低于30元的个人账户补贴资金；而东部地区地方财政补贴责任包括两个方面，除了不低于30元的个人账户补贴资金外，还需承担50%的基础养老金支付。根据精算和预测，在农保制度覆盖10%人口时，当地方财政补贴支出占地方财政收入最高比例为0.27%（西藏），各地财政压力较小。但是当制度覆盖到50%人口时，中西部地方财政补贴负担开始出现压力。因此，我们要时刻关注地方财政的承受能力，确保新农保能够有序地开展。
　　（二）地方财政补贴的吸引力具有一定的局限性。
　　不低于30元地方财政补贴政策对启动“国家新农保”具有积极意义，这一政策的最大效果在于能够从心理、从感情上调动广大老百姓的参保积极性。但是地方政府不低于30元补贴具有一定的局限性，主要表现在：
　　1、 不利于个人缴费水平的提高。
　　每年30元的地方财政补贴相比较农村居民参加新农保的个人缴费档次，与最低缴费档次100元，相差3倍多，是其30%的金额；与最高缴费档次500元相比，相差近17倍，是其6%的金额。从这方面来看，如果地方财政不实行梯度型财政补贴，农村居民更愿意参加100元的缴费档次，以获得相对较高的地方财政补贴，这样最终会影响养老金的待遇水平。
　　2、最低每年30元的地方财政补贴仅仅对鼓励中西部地区农村居民参加新农保制度能够起到一定的效用，而对于经济较发达地区将不会形成吸引力。
　　（三）与其他制度的转换与衔接措施有待加强。
　　新农保制度与其他制度的衔接转换中最难的是与“地方新农保”和城镇职工基本养老保险制度的衔接与转换。
　　与“地方新农保”转换的难题在于，“地方新农保”制度模式差异大，做法各异，要转换成“国家新农保”制度既要考虑模式之间的转换带来的转型成本，又要保障参保农村居民的利益不受损害。
　　如果农村参保人员进入城市生活，如何将原“新农保”转换为城镇职工基本养老保险，目前在制度和操作性上都有待完善。新农保制度与城镇职工基本养老保险制度的统筹部分出资方、缴费标准、年限计算有所不同，转换困难，成本较大。
　　（四）个人账户中政府补贴资金非私有性，负面影响较大。
　　新农保制度中参保农村居民的个人账户由个人缴费和地方财政补贴组成。《指导意见》中指出参保人死亡，除政府补贴资金外，个人账户中的资金余额可以依法继承。即参保农村居民个人账户中地方财政补贴的部分在某种程度上仍然属于政府所有。这种规定和做法似乎违背了个人账户资产的私有性特征，会带来一些负面影响，如降低农民参保的积极性，也可能影响农村居民对政府的信任程度。此外，个人账户资金产权的非私有性也不利于与城镇基本养老保险制度的转换。
　　三、推进新型农村社会养老保险试点的对策建议。
　　（一）各级财政补贴资金安全、稳定、及时到位是新农保持续开展的关键。
　　建立各级财政补贴资金保障机制，确保新农保顺利开展。中央应该时刻关注财政补贴资金到位的情况，甚至对于经济欠发达地区如西部地区可以采取倾斜政策以缓解其地方财政补贴的压力。
　　（二）继续推进城乡一体化养老保障制度的实现。
　　建立全国层面的制度衔接转换机制，推进城乡一体化养老保障制度的实现。我国农村人口流动性较强，农村居民会经常存在身份转换，因而社会保险关系也要随之迁转。从目前各试点地方出台的细则看，制度衔接与转化地方化色彩较浓，不利于跨地区转接。因此，建议建立全国层面的制度衔接与转换机制，保障各制度间的平稳衔接与过渡，并促进城乡一体化养老保障制度的实现。
　　（三）正确处理个人账户中地方财政补贴资金的产权问题，避免矛盾和冲突。
　　个人账户资金的部分非私有性，会给制度的推进、资金的管理、投资运营、制度转移等带来很多麻烦。为了避免这些麻烦的出现，建议重新确定个人账户中的政府补贴资金的产权属性，比如，归个人所有，可以继承；或者，正确处理个人账户中的财政补贴资金的使用办法，如采取分类实施办法，即根据参保者缴费年限的多少给予相应的补贴和延伸福利或者发放相应的丧葬补助费，以让参保者在任何情况下都能实际享受到其实惠。
　　（四）重视基层农保机构建设。
　　基层农保机构建设与农保业务的开展有着重要的关联性，基层农保机构健全，人员配备过硬，经办经费充足，农保业务的开展就相对要顺畅一些，反之亦然。而长期以来政府部门和学界将关注的焦点都放在了制度创新和实施机制的完善上，对基层农保机构的建设关注度稍显不足，这将无疑成为制约新型农保试点工作开展的重要因素。为此，在大力推进“国家新农保”试点的同时，各级政府也应该重视基层农保机构建设与管理工作。而在基层机构建设中，人才建设是核心，要重视培养会精算、懂操作的技术人员，也要重视培养能够适应农村工作特点的业务人员。
　　（五）与时俱进，及时完善制度和相关的配套措施。
　　随着试点工作的推进，应该使新农保制度符合时代的步伐，与现实同步发展。
　　1.适时开拓投资渠道。目前我国金融市场不成熟，当期基金的投资以保证基金安全为前提，主要以银行存款和购买国债为主。而在我国金融市场发展成熟时，可以通过债转股、贷款等方式投资大型公共工程、公共设施项目等，一方面缓解这些项目资金紧张矛盾，一方面可以使农保基金达到保值增值的目的。
　　2．适时调整养老金计发月数。随着我国农村居民寿命的增加，养老金的计发月数应该适时调整，考虑60岁人口的余命因素，采用较为科学、精准的养老金计发月数，减少政府的隐形财政压力。
　　3.增加养老保障互换功能。建议与民政部门沟通，在新农保推进到一定阶段，实现养老金与养老服务的互换或者替代，为农村居民老年生活提供全方位的保障。
　　综上所述，是本人关于新农保实践中存在的个别问题以及今后发展的几点思考，希望会对我国农村社会养老保险的发展和完善起到一定的启示和借鉴作用。
　　
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