县域中心城市减灾防灾浅谈

　　【摘要】我国在城市减灾防灾方面起步较晚，在多年借鉴学习的基础上，结合中国社会经济发展现的现状，在相关领域取得了一定的成果。但是中国的减灾防灾能力和相关体系与发达国家相比依旧处于落后地位，而且多年的研究和实践主要集中在大中城市。随着我国城市化进程的加快，县域中心城市的社会财富不断增长，从2008年5.12汶川地震可以看出在人员伤亡、财产损失、城市破坏度最严重的是北川、平武、汶川等减灾防灾能力最薄弱的县域中心城市。因此，强化县域中心政府的城市安全意识，建立并完善减灾防灾体系。加强各项基础设施建设，提高县域中心城市减灾防灾建设力度不能不引起重视。当务之急是结合各县域中心城市的社会经济实情，因地制宜的调整和加强城市的减灾防灾能力。
　　【关键词】县域中心城市城市安全减灾防灾体系公共服务设施城市减灾防灾能力
　　我国是一个自然灾害多发且受灾区面积广的国家。随着城市化进程步伐的加快，由城市扩张、人口集中、财富积聚以及工业化程度提高引起的城市人为灾害种类不断增多、发灾频率增加，加之城市文明度的提升和对城市生命线系统的高度依赖，灾害的损失程度也成直线上升。回顾人类社会的发展史，我们清醒的认识到今天的县级城市经过一定时期的发展必然会到达并超过国内现有大城市的规模。纵观城市的受灾历史，要求我国在飞速发展的今天必须具有前瞻性。在县级城市的规划建设方面加大对城市的安全管理、加强城市减灾防灾的建设力度，确保城市在安全的前提条件下实现长期的可持续发展。本文将在我国城市减灾抗灾方面实际情况分析的基础上，针对县域中心城市存在的具体问题的基础上根据实情提出可行的系列建设发展思路。
　　1、 我国在城市减灾防灾方面的现状分析
　　我国在城市灾害方面与美国、日本等发达国家相比起步较晚。虽然从新中国成立之际就着手开展我国的灾害工作，并针对灾害颁布了相关的一系列法律法规，如：《共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国防洪法》等，但是从已有水平来看在城市综合减灾防灾方面依旧出于落后水平。
　　1.1我国现行防灾体系
　　我国目前的灾害管理是按灾种划分的，分别由气象、水利、国土资源、海洋、农业、林业、消防、环境、防疫和地震等部门承担相应灾种的管理职责，属于单项灾害管理体制。具体防灾减灾体制如下：（1）灾害预测预报工作是分类、分区、分部门开展的；（2）防灾、抗灾由各级政府及行业部门承担；（3）救灾与援建分别由民政和计委、商务等经济主管部门承担；（4）紧急情况下需要动用军队、武警部队参与救灾；（5）灾害评估由科研部门和学术团体负责开展（6）在立法方面，气象灾害防御、抗洪抗旱、地质灾害防治、农业病虫害防治、森林防火、消防、地震等方面的单项灾害防御的法律、法规已比较健全。[1]
　　1.2我国现采取的防灾减灾管理
　　我国现采取的防灾减灾管理方式主要是：（1）实行中央统一决策，政府各部门按照统一决策和自身的职能，分工负责，密切配合，组织实施；（2）以地方政府为主，按行政区域采取统一的组织指挥。各易灾地区都有明确的责任制，保证防灾、抗灾、救灾任务快速有效的实施。对重大任务，各级行政首长亲临现场指挥，对所需人力、器械和物资，以及来自上级和外地的支援力量，严格服从统一调动。（3）充分发挥军队的作用。在兴建防灾工程、抗灾抢险、救灾转移、治伤治病、抢修生命线工程以及恢复生产，重建家园等各项工作中，军队都发挥了重要作用，我国军队是同自然灾害斗争的一支重要力量[1]。
　　1.3我国的城市防灾减灾体系存在的不足
　　(1)我国目前的城市防灾减灾缺乏综合灾害管理的理念，以单项灾种的职能部门减灾应急管理为主，各有关部门不同程度地建立了各自防灾减灾应急管理系统，其管理技术也是非均质型的，很少考虑灾害管理的超前预见、社会经济效益和循环总结不断提高灾害管理的能力;(2)我国目前基本上实行的是分灾类、分部门、分地区单一减灾管理模式。因综合协调不利而导致政策不一，步调不齐，甚至出现部门之间互相推诱或重复撞车。同时，在信息和减灾成果共享与行为配合等方面存在缺陷，造成整体资源配置缺乏系统的计划和科学的研究总结，在突发事件应急状态下往往措手不及，指挥混乱;(3)城市灾害应急管理的资源配置与整合只有实现由部门的减灾转变为社会减灾才会达到预期的目标。但我国救灾的一大特点是政府包打天下，因管得太多太细，政府工作沉于事务，而疏于宏观指导，造成政策指导的不利;(4)城市防灾减灾缺乏综合管理的主体，至今国内大多数城市没有明确由哪个部门来组织、协调、指挥城市的防灾、减灾工作。在目前的灾害管理体制下，我国城市灾害的救援工作是由各部门分工负责的，且没有任何一个部门有能力承担起综合指挥、协调的职责。当发生突发重大事故时，只能召集各部门领导，成立临时的应急性机构，这必然使得资源和信息的整合在短时间内无法实现，从而贻误了救援的良机;(5)原有的资源整合与配置活动是计划经济模式下采取行政命令来推动资源配置的运行，市场机制几乎不存在。随着我国市场经济新体制发展，灾害应急管理体制下的严格计划性与企业的计划市场性发生了严重矛盾，忽视了作为资源供给的主体——企业追求最大经济利益的目标，进而导致城市灾害管理中的资源配置缺乏生机和活力;(6)救灾队伍专业化得不到重视，各专业救援队伍的装备整体水平也比较落后，从而影响了救援工作的最终效果[2]。
　　2我国县域中心城市在减灾防灾方面的实情分析
　　县域中心城市由于是我国最低层政府所在地，无论是经济发展水平、政府的公共服务能力都处在全国各类城市的落后地位。从城市减灾防灾能力来看，县域中心城市的水平相当落后，我国国土面积广阔，县域中心城市分布在不同的自然受灾区域。除了面对各种自然灾害的破坏外，在城市快速发展的同时也面临着各种人为灾害的威胁。
　　2.1由城市规划引起的安全隐患
　　追溯城市的发展历史，城市最初就是抵御各种自然灾害和外来侵犯者的人类工程。各类县域中心城市由于其地理位置、原有经济构成等原因导致其城市的发展处于落后地位。所以在城市安全问题上，不仅保留着由于历史原因遗留下来的安全隐患，随着城市不合理的发展，各种新增灾害不断显露。由于我国在城市防灾减灾方面的整体水平较差，在对县域中心城市进行总体规划时防灾规划只是最为一项程序，更主要的是从城市经济发展的角度出发，对城市用地和产业布局进行规划。我国在城市总体规划中虽然涉及到城市减灾抗灾的相关规划，不过都是根据有管部门提供的数据针对城市所在区域面临的具体灾害所做出的各项专业规划，并没有从城市综合减灾抗灾的整体出发。出于该层面上的规划建设，县域中心城市在建成区中暴露出了不少的安全隐患。主要表现在防灾空间布局的不合理、各项减灾抗灾基础设施服务区化不明确、相关配套设施配置缺乏等方面。
　　2.1.1新区建设中暴露出来的安全隐患
　　县域中心城市由于其自身发展因素，新区的建设多以政府所在部门的拆迁新建、居民住宅小区建设、新增商业公共场所为主。在作为城市减灾防灾的建筑空间和生活空间的规划建设上没有把它提升到从城市安全角度出发进行规划布局和建设的高度。主要是从市场因素出发，把城市政府所在地、商业所在地、居住小区等围绕经济价值紧密的联系在一起以催进新城区的快速发展。出于城市发展和规划的历史潮流，在新建区相应的增加了作为市民休闲娱乐的各种主题广场和新增绿地，这些减灾防灾生活空间只是考虑其在提升市民生活质量的价值并没有综合其在减灾防灾方面的重要作用，相应的城市基础设施建设只是以满足日产的生活要求。随着城市的快速发展在平时就出现了交通混乱，给水供应不足、排水管堵塞等基础建设引起的不段改建。再次，由于城市的新建扩建，原有的公共服务设施在服务范围和半径上出现诸多不合理现象。如：原有消防站的改建扩建、县级医院的拆迁等。这些作为城市生命线系统的基础设施，由于规划建设的不到位不仅给市民的日常生活带来诸多的不便，而且当灾难发生时由于生命线系统自身的易损性和在抗灾救灾过程中的重要作用将会使救灾工作面临巨大的困难，加之由于城市灾害特有的连锁反应引起的次生灾害，由于生命线系统的破坏将会导致灾害造成的人员伤亡和财产损失加剧。如：交通系统的破坏对居民的逃生和对各种救援机械物资的供应以及各项救灾工作的开展都带来巨大的阻碍；通信系统的破坏对灾情的准确及时上报，以采取相应的应急措施带来影响。
　　2.1.2旧城区历史遗留安全隐患
　　旧城区由于历史原因，遗留下来了很多安全隐患。主要是由于其建筑布局的不合理、建筑物各项设防标准低、公共服务设施落后陈旧原因存在的火灾隐患、交通系统紊乱、卫生条件差等城市常规灾害，在整个城市减灾救灾的过程中处于重点防范的地位。在县级城市中，由于市民观念、政府动迁能力等综合因素在内，导致国内的多数县级城市中老区依旧是整个城市商业繁华、人口密集的地区。旧城区各类建筑间距严重不足和规划布局的不合理，形成了旧城区道路路幅宽度的严重不足，加上各种小商小贩对道路的占据和近两年来城市私家车辆的剧增，造成人车混杂、交通时常堵塞；由于旧城区绝大多数建筑都存在着建筑设防等级低的特点，建筑物的结构形式主要以砖混为主，部分老建筑还是以砖木结构为主；功能分区复杂，居住、商业、工业、家庭作坊等形式多样，由于线路老化和操作流程的不规范；消防设施陈旧等现状，给老区埋下了严重的火灾隐患。可设想一旦发生火灾，由于老区的上述特点势必会造成火灾的迅速蔓延和救灾的不及时，给市民的生命财产造成巨大的损失。另外，老城区绿地面积少，生活环境差，由于给排水设施的陈旧，生活污水和工业污水不能及时排放，经常出现到处污水大面淤积现象，给人民的日常生活和工作带来诸多的不便，也是各种疾病滋生的原因。综述所属老区主要存在安全隐患多，避灾救灾路线混乱、避灾场所严重不足等特征。
　　3.加强我国县域中心城市减灾防灾建设
　　从2008年5.12汶川地震可以看出在人员伤亡、财产损失、城市破坏度最严重的是北川、平武、汶川等减灾防灾能力最薄弱的县域中心城市。因此，重视我国县域中心城市的减灾防灾问题不能不引起重视。县域中心城市在减灾抗灾方面存在着自身的优点，从整个城市的规模和发展来看加强城市减灾抗灾规划建设虽然起步较晚，但是只要各项工作及时开展取得的成绩将快速而突出。与此同时也存在着自身的不足，如由于经济原因当前一些高科技技术手段和设施很难投入。下面将针对县域中心城市的自身因素进行可行性思路探讨。
　　3.1加强我国县域中心城市政府部门减灾抗灾工作的建设
　　县域中心城市政府领导班子多以重视本城市的经济发展为中心，殊不知城市的发展是以城市安全作为前提条件。从2003年爆发的SARS事件和2008年5.12汶川大地震都能看出我国现行救灾体制的弊端与不足。
　　3.1.1提高政府工作人员的城市安全意识
　　要提高政府各部门在城市减灾抗灾方面的工作能力，首先需要各部门领导班子形成“城市发展安全为天”思想意识，在日常的工作安排中才能把城市安全问题放在一定的重要位置，把城市减灾防灾建设作为重大工作内容来讨论实施。只有达成这样的共识以后，各个相关部门才能根据本城市具体存在的安全问题提供相关的资料进行资源共享，对城市的综合减灾抗灾进行规划建设。可行性方案包括：（1）县委常委经大会讨论制定各部门在城市安全问题上针对工作人员的具体考核制度（2）定期组织相关部门负责人参加城市减灾防灾领域知识的学习（3）制定严格的城市灾害相关人员责任制。
　　3.1.2建立并完善救灾指挥和组织系统
　　要完善救灾指挥和组织系统,有针对性地制定综合救灾预案和应急救灾方案,推动救灾工作标准化、规范化、社会化进程。同时要研究救灾技术,研究救灾设备、装备,完善救灾物资储备,建立应急性的通信系统和交通指挥系统。其次,在灾情搜集和上报方面,要建立准确、全面而快速的核查评估体系。建立起民政、气象、水利、农业、地震、建设、统计等有关部门信息共享、科技监测、集体决策机制,及时沟通情况,密切配合、积极会商,迅速作出灾害核查评估,及时发布灾情情况,指引灾害紧急救助工作[3]。可行性方案如：以县长或县委书记为指挥长，以民政、气象、水利、农业、地震、建设、统计等有关部门相关负责人为组长，各部门骨干份子为组员成立县城救灾指挥小组。平时进行各项灾害的分析总结，拟定相关的应急预案，灾难发生时协调各部门进行抗灾救灾行动。
　　3.1.2加强政府对各项减灾防灾设计的重视
　　我国现行的城市总体规划中只是涉及到各项专业防灾规划，由此造成了城市综合防灾能力不足的现状。在县域中心城市的总体规划中，各相关部门应该积极配合设计部门，提供相应的基础资料。如：城市用地地质情况、城市公共服务设施现状、各片区功能结构、人口构成等实际情况。在进行城市总体过程中，根据国内外相关研究做好城市减灾防灾空间设规划、由设计部门和当地政府参与人员严格把关，严格遵循《城市规划法》等一系列相关法规进行城市总体规划。坚决杜绝在危险区域进行建设，建筑设计严格按照相关安全规范进行。在城市建设的过程中，各部门严把安全生产建设质量关。像医院、学校、政府机关所在地的建筑物，从本身特点出发可以作为灾害发生时的指挥场所和应急避难场所，在规划设计与建设过程中更应层层把好质量关，不要让5.12汶川大地震的悲剧重演。
　　3.2加强我国县域中心城市防灾空间规划建设
　　构建良好的城市防灾空间有利于形成城市减灾防灾空间格局，避免灾害发生及减轻灾害造成的损失，提高城市的综合防灾能力。我过在城市防灾空间规划上的研究几乎空白，不过通过2003年SARS病情在深圳地区的有效控制，可以看出合理的空间规划布局在城市灾害中起到的积极作用。通过大量相关文献的阅读，笔者认为城市防灾空间是有城市空间的所有内容，包括道路广场等公共空间、城市公共基础设施等构筑物形成的空间、居民生产生活空间等，因为这些空间在减灾救灾时都发挥着各自的空间功能。
　　3.2.1加强县域中心城市公共空间建设与调整
　　城市公共空间中包括的城市广场、绿地、道路、水域等空间，通过合理的设计和布局在城市减灾防灾过程中将会发挥积极的作用。城市广场绿地在平时作为市民休闲娱乐的场所，丰富城市空间组成，城市广场绿地通过合理的空间设计和植物配置，不仅美化城市环境、丰富城市空间内容，而且在防治疾病蔓延和阻隔火势蔓延等方面都起着积极作用，当灾难发生的时候其将为城市居民提供安全的避难场所。城市道路在防灾方面也起着隔绝灾害的作用，当灾害发生时，其必然作为市民逃生和开展抗灾救灾的重要路线，针对城市道路在减灾抗灾方面发挥的重要作用许多相关文章对其功能机制和规划布局原则都做出来大量的研究。县域中心城市在新区建设和老城区改建上应该以相关研究的理论为依据，合理布局城市路网和广场绿地，使其发挥在减灾抗灾中的积极作用。
　　3.2.2重视城市生命线等基础设施在减灾抗灾中的重要作用
　　城市生命线系统是指公众日常生活中必不可少的支持体系，是保证城市生活正常运转的重要的基础设施，是维系城市功能的基础性工程，包括：电力、交通、输油、供气、供水、通讯、网络等系统。上述系统抵御灾害的破坏的能力直接决定着一个城市能否保持其正常功能[4]。由于城市对城市生命线系统的高度依赖，和自身具有易损行大、涉及面广、相互关联性强等特点，当城市灾害造成城市生命线中任何子系统出现破坏使都会造成抗灾救灾工作开展的延迟。在对生命线系统建设与调整上原则上应做到形成独立单元核的区域网络系统，考虑适当增量和系统匹配，加大投入，提升生命线系统的科技含量，提高管理水平，完善城市生命线系统安全保障体制[5]。县域中心城市在具体的规划实施时可参照中南大学王薇在起博士论文《城市防灾空间规划研究及实践》第三章中关于各项公共服务设施的评价标准的确定作为参照，结合本县城的实际情况，在分析各项环节存在问题的基础上，分主次先后循序渐进的进行调整和建设。
　　3.3加快县域中心城市防灾空间宣传教育工作的开展
　　从全国范围来看，国民对城市灾害危机意识薄弱，造成了在灾难发生时的逃生机率下降。针对县域中心城市的人口构成和相关调查得出，县城绝大部分居民对城市灾害相关领域的知识趋于空白。在灾害发生时不能及时采取有效的避难行为，造成人员的伤亡加重。县域政府相关部门应该加大城市灾害以及防灾减灾方面的教育工作，使居民在确保自救的情况下进行他救行为。经常采取各种公益活动的形式宣传相关的教育知识，分配组织城市居民参观武警消防官兵的训练，在城市减灾防灾规划建设的基础上进行常规灾害预演。在加强灾害防御工程设施建设的同时从灾害宣传、灾害意识教育等非工程实施入手提高公民的安全意识和领导者的安全责任感，才能形成全社会的减灾救灾行为，无论从灾难发生时减少人员伤亡、财产损失还是灾后动员一切可以团结的力量进行灾害恢复重建都是十分有必要的。
　　结论
　　县域中心城市在减灾救灾规划建设方面，由于其发展规模与经济构成存在着自身的优点与不足。各县域中心城市在减灾救灾规划建设时应做到（1）认真分析历史上本城市发生过的重大灾害事故及造成的人员伤亡和财产损失的；(2)认真分析城市存在各项安全隐患，针对性的进行改善和建设;(3)改观政府部门在城市减灾救灾方面的现行机制（4）结合城市社会经济情况，在大力进行宣传教育的同时，寻求机遇把减灾救灾部分工程纳入市场。
　　[1]关贤军，徐波，尤建新.完善我国防灾救灾体制、机制和法制（J）.S灾害学，2006，第21卷，第3期，72-75
　　[2]徐波.城市防灾减灾规划研究.同济大学管理学院博士论文.2007年2月
　　[3]李加龙.从四川达地震的救援工作透视我国现行救灾制度.成都行政学院学报.2008-07-14
　　[4]奚江琳，黄平，张奕.城市防灾减灾的生命线系统规划初探[J].现代城市研究，2007(5):75～81
　　[5]作者余翰武伍国正柳浒.城市生命线系统安全保障对策探析.中国安全科学学报200805