论文导读：从目前的实践来看，检察机关提起环境民事公诉的法律依据主要体现在两个方面，一是《宪法》、《环境保护法》和《人民检察院组织法》；二是地方立法和规范性文件。但从法律的角度看，没有任何法律明确检察机关可以提起环境民事公诉。《宪法》、《人民检察院组织法》虽然规定了检察机关是国家的法律监督机关，行使检察权，但法律明确规定的有关诉权的检察权能主要体现为刑事领域的起诉权、民行领域的抗诉权，并没有对民事领域的公益诉讼资格授权。《环境保护法》虽然规定了，一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，但也未对检察机关的诉讼资格授权。在地方立法方面，目前明确授权的只有贵阳市的《促进生态文明建设条例》，但这种授权属于检察权权能的扩大，地方立法机关对司法权作出规定，是有违法理和《立法法》的。本文选自《中国生态农业学报》。《中国生态农业学报》原名《生态农业研究》，1993年创刊，中国科学院遗传与发育生物学研究所和中国生态经济学会主办，科学出版社出版。系中国期刊方阵双效期刊、中国科技核心期刊，中国科技论文统计源刊、万方数据库统计源刊、中国科学引文数据库源刊、中国期刊网统计源刊以及中国期刊全文数据库源刊，并被国际农业生物学文摘(CABI)、美国化学文摘(CA)、哥白尼索引(IC)、美国乌利希国际期刊指南等国际数据库及检索单位收录。《中国生态农业学报》是以农业生态学为理论基础，研究农业生态系统及其稳定发展理论与技术的大农业学术期刊。主要报道农业生态学、生态经济学、生态学及资源与环境保护等领域创新性研究成果。主要刊登土壤、施肥与植物营养、水资源及其高效利用、作物水分生理生态、农业高效栽培技术与机理、作物抗性生理生态、抗性育种、病虫害防治、生物多样性保护、资源优化配置及其效益分析、农业生态工程技术、无公害农产品生产技术、农业环境污染防治及农业可持续发展等方面的研究报告、研究简报及综述,以及生态农业建设和生态农业示范区建设典型模式与典型经验等。适于国内外从事农业生态学、生态经济学及环境保护等领域的科技人员、高等院校有关专业师生、农业及环境管理工作者及基层从事生态农业建设的技术人员阅读和投稿。
关键词：环境保护法,中国生态农业学报
至于江苏、云南等地通过当地法院、检察院的规范性文件甚至内部文件来明确检察机关提起环境民事公诉的诉讼资格，则明显缺乏法律上的正当性。即使在新的民事诉讼法通过后，其诉讼资格也还缺乏明示。存在角色冲突，有违程序公正。检察机关提起环境民事公诉，在目前的司法体制下，由于检察机关拥有多重身份和角色，这样的制度安排可能非但不能实现权力扩张的目的，反倒导致检察机关角色的混乱和冲突，损害程序公正的基本价值。首先，检察机关作为诉讼发动者和法律监督者的权能存在冲突。只要是对簿公堂，就有输有赢，也就是说，检察机关作为原告有可能败诉。但同时，检察机关作为法律监督者，又具有抗诉权，它自己败诉，它到底是提出上诉还是抗诉呢？它自己提出抗诉，可以吗？另外，在环境民事公诉中，如果对方当事人提出反诉，那检察机关又处于何种地位呢？如果禁止对方当事人反诉，则显然限制了被告的权利。如果允许反诉，则检察机关处于被告地位，又有违其司法机关的定位。其次，检察机关的双重角色损害民事诉讼“平等武装”原则。检察机关提起诉讼兼具法律监督者的身份，就决定了其享有一般原告所不享有的一些诉讼权利，如检查权、调卷权、否决权、调查取证权、列席合议庭和审委会会议权，而被告方就不可能完全享有这些权利。这样，“平等武装原则”就被破坏了。④再次，检察机关的法律监督者身份，可能影响法院的中立裁判。在诉讼过程中，检察机关作为原告的身份会因其法律监督者身份而极易异化为审判权人的监督者身份。原被告地位不平等和原告身份的异化，不仅容易引发个案裁判的不公正，而且也易影响法院作为中立第三方的地位和立场。⑤况且，在环境民事公诉的实践中，多地均建立了检察机关与法院、环保机关的联动机制，这无疑又会影响法院的中立性。最后，在实践中，很多检察机关提起的环境民事公诉的案件，检察机关都是以代表受害者的名义出现，这又涉嫌妨害受害者的处分权。⑥3.专业技能、人员配置不足，影响诉讼效益。环境民事公诉涉及到对环境保护中污染因果关系的认定、生态损害的范围与程度等专业问题的判断，也涉及到对环境污染、生态破坏证据收取的专门性方法和技术性手段，这就要求检察官具有较高的环保专业素质。但目前的情况是，不仅检察官环保方面的素质还需提高，而且现有的检察官人员有限，如果由检察机关负责环境民事公诉，则可能导致诉讼效率的低下，影响到环境公共利益的实现。
行政机关提起环境民事公诉的实践考察
（一）态势目前，尝试提起环境民事公诉的行政机关有三类：地方政府、环保主管部门、其他环保职能部门。1.地方政府。进入21世纪以来，由地方政府发动的环境损害赔偿诉讼有两起。2001年1月，陕西省丹凤县政府对导致2000年“9?29”特大氰化钠泄漏丹江案的污染者提起环境污染损害赔偿诉讼，2001年8月，陕西省商洛地区中级人民法院判决污染者赔偿丹凤县政府因环境污染所受损失865.63万元。2010年10月，广东省信宜市人民政府起诉信宜紫金和宝源矿业公司，要求他们赔偿因其所属信宜市钱排镇银岩锡矿高旗岭尾矿库溃坝而导致的人员伤亡和财产损失1950万元，目前信宜市人民法院已受理。可以看出，地方政府提起环境民事公诉的状态是：（1）数量相当少。目前地方政府并没有提起环境民事公诉的积极性，十年之间只有两起。而且信宜市政府还是迫于无奈。⑦（2）诉讼请求主要是赔偿损失，但在损失的定性上有分野。丹凤县政府的请求集中于抢险费用、生态恢复和环境治理费用，而信宜市政府的请求则集中于人员伤亡和财产损失。（3）在诉讼利益上都主张环境公共利益的维护，但对环境公共利益的理解有分野。丹凤县政府是针对生态环境损害而涉及的环境公共利益受损提起诉讼，而信宜市政府则是代表受到人身损害和财产损害的受害人提起诉讼。2.环保主管部门。由环境保护主管部门提起环境民事公诉的案件，目前只有两起。一是1999年的珠海市环保局诉中国船舶燃料供应福建有限公司（以下称福建公司）和台州东海海运有限公司（以下称台州公司）海洋污染赔偿案。1999年3月24日福建公司所属的“闽燃供2”轮与台州公司所属的“东海209”轮在珠江口水域发生碰撞。碰撞使“闽燃供2”轮船体破裂，该轮所载重油泄漏，造成珠海市部分水域及海岸污染。污染发生后，珠海市环保局以船舶重油泄漏造成海域污染，珠海市海洋生态环境和资源受到严重破坏为由提起诉讼，要求福建公司和台州公司承担为恢复环境原貌而需投入费用、清污费用和评估费用。一是2010年的昆明市环保局诉三农公司、羊甫公司污染损害赔偿案，这也是云南环境公益诉讼第一案。昆明市环保局认为，两公司未获环境主管部门行政许可，擅自实施生猪养殖小区项目建设和运营，随意向周边环境排放养殖污水，该行为已损害了环境公共利益。应当立即停止对环境的侵害，赔偿环境治理费用、专项应急环境监测费和污染治理成本评估费用。从目前的情况来看，由环保主管部门代表环境公共利益来提起环境民事公诉还处于萌芽阶段，环保机关对此还相当谨慎。但法院对此基本上持肯定态度，都以环保机关为合适的环境公共利益代表为由承认了环保机关的诉讼资格。3.其他环保职能部门。在我国，环保职能部门除了单纯行使环境管理职能的环保主管部门外，还存在承担环保职能的其他部门，如林业管理部门、农业管理部门、资源管理部门、海洋管理部门等。这些部门对于自身管理职责范围之内的环境公共利益受到侵害之时，亦有通过诉讼来维护环境公共利益的实践。如2007年，贵阳市两湖一库（红枫湖、百花湖、阿哈水库）管理局作为环境公益诉讼的原告，向清镇市法院环境保护法庭提起环境污染损害诉讼，要求平坝县境内的贵州某化工有限公司停止污染侵害。2002年11月23日，英费尼特航运有限公司（被告）所有的“塔斯曼海”轮在天津大沽口东部海域发生船舶碰撞，造成轮船所载原油泄漏，对该海域海洋生物、生态环境造成了严重损害。污染发生后，天津市渔政渔港监督管理处，以国家渔业资源受到损害为由提起诉讼，要求被告赔付渔业经济损失和评估费用，天津市海洋局以海洋环境受到污染为由提起诉讼，要求被告赔偿原告海洋环境容量损失、海洋生态服务功能损失、海洋沉积物恢复费用等。从目前的实践来看，其他环保职能部门提起环境民事公诉的状况是：（1）主要是海洋环境保护职能部门提起环境民事公诉，陆地环保职能部门提起环境民事公诉的相对较少，目前仅见贵阳一例。这主要是因为《海洋环境保护法》第30条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这给海洋环保职能部门提供了明确的法律依据，而陆地环保职能部门则缺乏明确的法律授权。（2）诉讼资格获得法院认可，其主要理由就是他们是管理环境资源的政府职能部门，诉讼利益是环境公共利益。（二）问题总体上，相对于检察机关，行政机关提起的环境民事公诉较少，这除了缺乏明确的法律依据外，主要是因为在实践上行政机关提起环境民事公诉还面临着一些质疑。首先，行政职权民事化，浪费司法资源。这种观点认为，就环保行政职能部门来说，其负有法定的环境监管职责，如果将环境保护行政机关作为原告针对违法企业提起民事诉讼，难免有“行政职权民事化”的嫌疑，并造成司法资源的浪费，不符合行政合法性和行政合理性原则。同时，由于行政机关身兼“执法者”与“起诉者”双重身份，将破坏民事诉讼中的“平等武装原则”。况且，将行政机关作为原告，隐含了司法万能的价值判断，但并没有理由相信环保职能机关及其背后的人民政府不能解决的问题而司法机关可以解决。⑧其次，公益私益不分，损害民众诉权。由于目前行政机关尤其是地方政府在提起环境民事公诉时未能很好地区分环境损害中的公共利益和私人利益，导致在实践中出现行政机关代替受害者提起诉讼的情形，如上述信宜市政府诉紫金矿业案。行政机关代替受害者提起诉讼，面临着诸多法律问题的质疑，如需不需要受害者的授权，如何取得授权，会不会剥夺受害者提起赔偿诉讼的权利。再次，行政执法空心化，导致公法、私法冲突。对于环境管理机关是否适合作为环境公益诉讼的原告，在理论界实际上是存在争论的。反对者认为，环境管理机关是代表国家行使环境管理职权的，拥有环境监管和行政处罚以及相关的权力，如果环境公益受损尤其是其管辖范围内的环境公益受损，它只需直接行使行政权力即可，无需选择诉讼作为救济途径。否则，可能会导致公法与私法的冲突和执法上的混乱。⑨最后，行政机关可能成为环境行政诉讼被告，造成法院程序尴尬。这种观点认为，环保公益诉讼制度本身就是司法对行政执法的补充，在环境公益行政诉讼中，行政机关可能成为不履行法定职责之诉的被告。授予行政机关原告资格，可能导致行政机关提起环境民事公诉，而自身又作为被告被提起环境行政公诉的尴尬情形出现。因而，在实践中，云南省2009年5月13日通过的《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》将环保行政机关排除在环境民事公诉主体之外。
环境民事公诉适格原告的立法选择
造成环境污染和环境破坏的原因很多而且复杂，常常表现为隐蔽性、滞后性、综合性，致使污染破坏行为与损害后果之间的因果关系难以确定，甚至损害后果也难以衡量。对环境损害的因果关系的判定，危害程度的鉴定，损害后果的定量，都需要通过分析、化验、科学实验等多种技术手段才能得出科学的结论。环境纠纷涉及科技因素，需要专门的证据收集方法和技术性手段，而这是检察机关所欠缺但环境保护机关所拥有的。更重要的是，对环境纠纷所涉科学不确定性的问题的认识，需要环境保护方面的政策性判断，环境保护机关作为专门的政策执行机关无疑在要求采取预防性措施方面更具有专业性的判断。輰訛輥所以，专业性的判断、专业性的制度来解决环境公共利益纠纷的要求决定了环保行政机关的环境民事公诉原告资格的恰当性。当然，环境行政机关行使环境诉权不是没有条件的，环保行政机关提起环境民事公诉应当满足一定的条件：第一，是以公益代表人的身份提起，其诉求是保护环境公共利益。对于环境污染或破坏造成的私人利益损害，即使是群体损害，也只能由受害者自身提起损害赔偿，而不能由环保行政机关越俎代庖。因而在紫金矿业案中，当地政府代替环境受害者提起诉讼不是真正意义上的环境民事公诉，也是不妥当的。第二，运用环保管理行政权力不足以或不能保护环境公共利益。环保行政机关享有法律所规定的现场检查、行政处罚等行政权力来行使其法定职责。但环境行政权力的范围和环境公共利益受到损害的情形并不是完全一致的或者说并非所有的环境公共利益受到损害的情形都可以通过行使环境行政权力来进行救济。另外还存在即使环保行政机关穷尽行政手段仍然不足以保护环境公共利益的情形，如在松花江污染案中，即使环境行政机关按照法律顶格罚款，也难以弥补松花江所遭受到的生态损害。这些条件的明确，也能很好地回答对环保行政机关提起环境民事公诉的质疑。面对占据经济优势和信息优势的环境污染和破坏者，环保行政机关行使环境民事公诉诉权，不仅不会导致行政执法的民事化和空心化，反而会成为环保机关保护环境公共利益的有力武器，是其行政执法的有力补充。环保行政机关就行政救济之外的环境公共利益受损部分向侵害人提起环境民事公诉，既不会让侵害人重复承担民事责任，也不会让环保行政机关陷入行政诉讼。正是考虑到了环保行政机关提起环境民事公诉的优越性，最高人民法院2010年6月印发了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》的通知，要求各级人民法院要依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，从而以司法文件的方式确认了环保行政机关的环境民事公诉的诉讼资格。检察机关的次位性检察机关是为了维护公共利益而设立的，其与生俱来的公共性特征决定了检察机关在公共利益受到损害的时候，为了维护和恢复公共秩序，必须有所作为。这当然也包括了在环境公共利益受到损害的时候，检察机关也不能袖手旁观。但检察机关自身的性质和任务决定了环境民事公诉不适宜作为其主要工作内容。在我国，检察机关作为司法机关，主要承担刑事公诉之责，即对违反刑事法律的行为提起诉讼，要求法院定罪量刑；而检察机关作为法律监督机关，主要是对其他司法机关适用法律的行为和行政机关的执法行为进行监督。检察权的赋予，在于根据国家权力的分工和制衡，防止其他国家权力的滥用，它基本不涉及对个人领域的干涉，因为它们都有相应的管理机关。所以我国现行法律并没有赋予检察机关对个人、企业提起公益诉讼的权力。受各种因素的限制，检察院不可能包揽公益损害时的保护之责。原则上，强大的检察权可对应强大的行政权，而不要绕开具体的管理部门直接对应私人，否则，会造成权利体系的混乱。所以，在发生环境公共利益受到侵害的场合，由检察机关来首先提起环境民事公诉是不太适宜的，即使法律强行为之，环境民事公诉也不可能成为检察机关工作的侧重点，这反过来会损害环境公益保护司法救济的通道。因而，在环境民事公诉的起诉主体的序列里，检察机关处于次位的位置，承担的是补充性起诉职责。即在环境公共利益损害情形发生后，首先应由环保行政机关来行使诉权，只有在环保行政机关经检察机关督促起诉后仍然没有或无力提起环境民事公诉的情况下，检察机关才转而行使公益诉权。这样的制度安排既保证了环境民事公诉的通畅性，也避免了对检察机关角色混乱、专业性不足的质疑。昆明市检察院在这方面就进行了有益的尝试，正是它率先破冰，向昆明市环保局发出了《民事督促起诉决定书》，督促负有监管职责的市环保局提起环境民事公益诉讼，从而促成昆明市第一起环境公益诉讼案件。立法建议从目前的实践来看，无论是检察机关还是环保行政机关提起环境民事公诉，都面临着法律依据缺乏问题，从而造成各地的环境民事公诉定位不清、程序不一、操作不畅的混乱状态。要改变这种状态，必须要通过相关立法的修改，明确环境民事公诉的适格原告和运行要件。立法的修改应从两方面来进行，一是环保立法，二是《民事诉讼法》。在《环境保护法》、《水污染防治法》、《森林法》等法律中规定，当其职责范围内的环境公共利益受到损害时，相关职能部门可以提起环境民事公诉；《民事诉讼法》还需要通过修改或制定司法解释对环境民事公诉的适格原告作出明确规定，即“国家环保行政机关、检察机关有权代表国家对其负责范围内环境公共利益保护案件向人民法院提起诉讼”。有关环境民事公诉适格原告的具体立法内容应包括：第一，环境民事公诉的适格原告包括环保行政机关、检察机关。第二，环保行政机关、检察机关行使诉权时有顺位上的差别。第一顺位的适格原告为环保行政机关，在此阶段，检察机关行使法律监督权，督促相关机关提起环境民事公诉，在起诉主体需要相关法律支持时，支持起诉。只有在相关机关在督促起诉后仍然没有或无力提起环境民事公诉的情况下，检察机关才转而行使公益诉权。第三，环保行政机关以公益代表人的身份提起环境民事公诉，且以运用环保管理行政权力不足以或不能保护环境公共利益为前提。第四，环保行政机关、检察机关提起环境民事公诉时，具有程序当事人地位，依法享有当事人的各种诉讼权利，同时也承担相应的诉讼义务，与其他当事人的诉讼地位是平等的。第五，环保行政机关、检察机关提起环境民事公诉时所需诉讼费用，由国家财政列支。
