论环境保护的公众参与的基本框架和我国的不足

　　摘要：公众参与在环境保护领域的作用日渐重要，但在中国，公众参与的发展却不是那么有成效。本文通过对公众参与的理论基础、支持和保障机制以及内在的主要元素这三方面构建其一般框架，阐述了一个合理和有效的公众参与制度所应该具有的成分和基础；依据这一框架，从结构上在每一部分对应的找出中国环境保护的公众参与的不足之处，并给出相应的建议。
　　
　　关键词：公众参与，框架，理论基础，支持机制，主要元素
　　1环境保护领域公众参与的概念：
　　环境保护中的公众，从狭义来讲就是指参与环境保护或对环境问题有兴趣的普通群众和非政府组织。而从广义来讲是指一切与环境保护工作有关的单位、部门、组织、群体和个人。
　　公众参与内容包括：提高公众对环境保护机构如何调查、解决环境问题的过程和机制的认识；使公众对拟议的过程、区域开发和公共政策有充分的了解。同时，环境保护机构积极听取相关的公众对资源的利用和开发、环境管理战略方案以及各种决策的任何意见、建议和要求。
　　
　　2中国公众参与的现状：
　　
　　根据Arnstein对公众参与的水平的观点，公众参与水平被描述成类似于梯子形状的等级，这些等级被归纳成三类，分别为：无公众参与，象征性公众参与和公民决定型公众参与。他们的区别在于，不同等级进行的是空洞的例行公事的公众参与还是真正意义上的能够影响决策结果的公众参与。
　　中国目前的公众参与的现状是停留在第一等级和第二等级，很多时候，特别是规模比较小的项目，基本上没有公众参与的存在，与之相反，公民的意见往往被有关的政府机构和相关的环境部门所代表了。公众参与能够影响到决策的时候往往是借助于媒体的宣传和互联网的支援达到一种对相关方压力的效果，进而影响决策。最近公众参与也出现了一些新的手段，以厦门PX项目和广州市民抗议建立垃圾场为代表，公民反映意见的形式有了多样化的趋势，最明显的是集体通过游行等方式进行抗议被愈发多的使用，借以最大程度的向相关方施与压力，但这往往是由于正常渠道缺失和无效催生的别样的方法。
　　3环境保护领域的公众参与的理论基础：
　　3.1.1公共物品理论：
　　由于自然资源以及所提供的生态服务一般均具有公共物品的特性，由于非排他性和非竞争性的存在，使得容易产生搭便车或公共地悲剧的问题，空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要求，不能视其为取之不尽、用之不竭的自然物和“自然财产”，它是全人类的“公共物品”，任何人不能任意对其支配和损害作为公共财产，应当由代表全体公民意志的机构来予以管理，并且引入科学决策的方法和程序，只有这样才有利于解决此类问题。
　　3.1.2环境权理论：
　　这项理论是上个世纪六十年代在西方兴起，为西方环境保护事业的进行有很大的贡献。1994年联合国颁布的《人权与环境纲领宣言》中，将环境权定义为一项基本人权，该宣言称全人类享有在“安全、健康、生态合理的环境”生活的权利，以及“既能满足当代人的需求，又不妨碍后代人的发展需要”的权利。这项权利包括了七项权利子目录。它包括两种权利：实体上的权利和程序上的权利，如生命健康权、财产安全权、生活和工作环境舒适权，以及与之相关的如环境监督、知情、索赔以及决策权等。
　　
　　3.2中国语境下的公众参与的理论基础的缺失：
　　3.2.1环境权的缺失
　　在我国的法律体系中，并没有对公民环境权的明确，也没有独立性、具体性的陈述，而只是对涉及环境权的某些相关的环境权利有相关的规定。要想使环境保护公众参与制度发挥应有的作用，环境权这一基本权利的法律地位，必须要得到明确。首先在我国宪法中就应当明确规定公民环境权,以奠定公众参与环境保护的权利基础，权利只有在宪法上得到了明确，才会在基本法上得到进一步的规定和说明；对于环境权的内涵和外延，应由环境保护基本法进行规定，具体应界定公民环境权的主体、客体和内容，使公民环境权具有实践性，避免公民环境权流于形式，使公众真正可以运用环境权去参与到环境保护中来。
　　3.2.2大政府下的环境管理信托的失效
　　中国的环境保护领域的公众参与并不是自发的自下而上的进行的，而是以政府为主导的自上而下的进行，缺乏自觉性，这样的参与方式往往表现在公众参与往往是在在新闻舆论的报道下由上级政府命令下级政府直到基层政府或相关的环境管理部门带领民众进行宣传教育、举行签名活动等形式进行，这不仅不能引导民众的积极性，甚至这些活动的决定权也是在政府手中，导致了在中国公众参与已经没有本质而言，只剩下一些形式上的东西。当受托人掌握了一些信托人所没有的信息的时候，就有可能以此为基础对信托人的利益进行损害；二是中国的政治体制的缺陷：民主化进程不够。
　　
　　
　　4支持和保障机制：
　　公众参与的支持和保障机制主要是指在明确了公民公众参与的权利的基础上，政府以及相关方应该怎样从制度的设计上对公众参与的有效性和合理性进行支持和保障。
　　
　　4.1法律机制：
　　公众参与的法律机制是指公众参与有齐全有效的法律体系对此进行保障，主要体现在立法上，不仅包括对公众参与的权利进行规定，还应对公众参与的实际行动和内容进行详细具体的规定。在中国，公众参与的相关法律机制的建设主要存在的问题包括公众参与立法的过程和内容两方面。
　　4.1.1在立法过程上：
　　（1）公众参与环境立法缺乏公众参与意识的支撑。目前，由于公众对于参与包括环境立法在内的社会事务的兴趣与日俱渐，公众参与立法缺少了公众参与意识的支撑。我国的公众参与环境立法正因为没有树立或已经失去民众对其的信仰而逐渐成为了一种摆设。
　　（2）公众参与环境立法不是硬性规定，参与权未得到法律切实保障，不符合环境法风险预防的要求《环境保护法》规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，但这条规定是典型的末端治理的规定，没有体现环境保护领域的风险控制意识和准则，因而也倾向于排除体现预防理念的公众参与环境立法的内容。
　　（3）公众参与环境立法缺乏程序性规定。公众参与环境立法的前提是环境信息公开，但是我国几乎所有有关环境立法程序的法律法规都对参与途径的内容如听证会、问卷等缺乏详细具体的程序性规定导致了很多程序操作的法律效力就存在不确定性。
　　4.1.2在立法的内容上：
　　环境保护的公众参与立法应包括保证公民具有环境知情权、决策权以及环境诉讼权利。
　　知情权：
　　在我国，由于缺乏环境权的相关规定，导致了知情权失去了基础和清晰的法律地位，实践中也常常发生行政部门以没有法律依据为借口拒绝向公众公开的情形；并且，立法中缺乏对政府保障公民环境知情权的责任予以明确，而我国在这方面还存在这很大的不足。《环境保护法》虽然规定了“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公告”，但是这种规定只属于一种原则性的规定，实践中缺乏可操作性。
　　决策权：
　　参与环境决策权是指公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。它是民主主义理念在环境管理活动中的延伸。公民对与维持自身生存休戚相关的环境质量的改善理应享有决策的权利，所以在诸多国家的环境法中都确立了公民参与环境管理的条款。
　　环境诉讼制度：
　　公众的环境权益受到损害，如果想通过诉讼方式获得救济，目前只能依靠行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼。在起诉条件上，应将将现行立法中的起诉条件改为“与本案有直接或间接利害关系的公民、法人和其他组织”,这样就能保护部分与环境污染并无直接关系，但却饱受环境污染困扰的公众。另外，我国还应重视NGO环保组织在环境诉讼中的作用，让非政府环保组织可以以自己名义提起诉讼，更有利于公众参与的进行。
　　
　　
　　4.2资金机制：
　　公众参与不仅需要对公众本身的能力和积极性进行建设，还应该要有相关的物质基础保障其顺利的进行。资金机制是指有相对比较固定的相关资金支持环境领域的公众参与的一种机制，是公众参与积极有效进行的保证。按照公众参与的程序和过程，资金机制内容主要包括资金的来源、资金的用途等。
　　4.2.1资金的来源。
　　资金机制的建立有两个来源，一是政府的专项资金，二是社会上的自组织力量。目前还没相关的法律规定政府或环保部门必须相关的公众参与提供相应的资金的支持，这是欠缺的。政府作为受托人（国家）的代理人，代表人民管理社会事务，而公众参与则是一定程度上的对其管理水平和管理效果的一种监督和参与，政府理应为公众提供一定的参与费用，用以确保公众参与的顺利进行，其实质也相当于用自己的钱办自己的事。而作为公众参与的一个重要的代表，社会NGO往往面临着资金不足的困难，也极大的限制了NGO的活动。社会自组织力量对公众参与的资金支持不足是有几个原因的，一是和公众参与的效果不佳是相辅相成互成因果的，而是相关的意识还比较欠缺。
　　4.2.2资金的用途
　　在资金机制中，资金的使用的宗旨是充分培养公众参与的力量，保障公众参与的能力和公众参与的顺利进行。具体主要有下列内容:
　　1用于环境保护的公众参与的宣传教育，提高公众参与的意识。
　　2在公众参与的各个环节，对公众参与所需要的硬件措施的使用，相关数据的获取，人员的联系和组织等一系列的费用，政府相关方应给予一定的资金支持。
　　3对积极的公众参与的个人和组织给予一定的奖励，用以激励更多的人关心和实践公众参与。
　　4政府的相关机构和环境保护的相关部门应对社会NGO的发展给予一定的资金或物质上的，用以支持其发展，也就间接的支持了公众参与的发展。
　　
　　
　　4.3信息机制：
　　公众参与的有效性很大程度上是由公民所能够得到的相关的环境信息的丰富性、有效性和可得性来决定的。公众参与中的信息机制是指有规范的制度保证相关的环境信息的收集、传递、处理、储存、利用和评估的过程和标准，以保证公民能够便利的得到有用的、正确的、完整的和需要的信息。在我国，公众参与的信息机制的保障严重不足，主要体现在以下几个方面：
　　（1）在立法上，没有专门的环境信息公开法律也没有相关的环境信息公开指南和目录导致了环境信息公开的职责不明，缺乏具体性和可操作性。在实际操作中，环境信息公开的内容不够。环境信息的公开应该包括政府环境信息的的公开、企业环境信息的公开等。
　　（2）环境信息的太过于粗放化和缺乏实践性。环境信息不是单纯的对环境数据的公布，而是要对环境信息进行处理使之符合现实使用的需要，对公众参与有用的信息应该是直观的、利于理解的、丰富的，而这一点却正是我国环境信息公开的一个缺陷。
　　（3）环境信息的传达有效性不够。在我国，环境信息的传达渠道不仅少，而且比较不通畅。渠道上要尽量采取符合现实生活的更多样话的渠道，如通告、街道传单发放、网站、广播和电视等，要尽可能的覆盖更多的人群，并且要保证传达的通畅。
　　5公众参与的主要元素：
　　5.1公众参与积极性
　　公众参与的积极性体现在公民是否主动去了解环境事件本身以及主动的参与环境事件的决策过程中去。公众对于相关的环境问题，往往缺乏积极性。如2007年厦门市民对PX项目的抗议和反对以及2010年广州市民对在市区建立垃圾处理厂这一决策的抗议，但整体而言，这类行为的数目还比较少，并且是只是在大城市里涉及到了比较大的环境决策才会出现，而对于数量众多的影响范围相对较小的环境决策则还是严重缺乏公众参与。
　　
　　5.2公众参与能力
　　公众的参与能力主要体现在公众对相关的公众参与的制度、程序、方法等的了解；公众对相应的环境专业知识的了解程度；公众充分合理表达自己意愿的能力等。中国的公众参与能力不高体现在：民众对基本的环境常识的不清楚，想参与其中却不知如何入手以及参与过程中并没有发挥到应有的作用。更重要的是环境保护的相关部门应该积极有效的对公众参与本身的有关内容进行长期的宣传，是公众参与的观念深入人心和让公众明确公众参与是他们的一项基本权利并从实际的公众参与的行动中提高公众参与的水平。
　　
　　5.3公众参与有效性
　　所谓公众参与的有效性不足是指有了公众参与的过程但达不到参与的目标和效果。公众所起的作用是形成一种国民情绪的压力推动事件的发展，缺乏引起事件发生重大变革的力量。实施上在中国公众参与的有效性低的本质在于现行的政治体制下公民享有的决策权还很小，或者甚至不在决策的主体和考虑范围之内。并且政府的相关机构和环境保护部门设立规范的程序、合理的指标对每一次的公众参与的效果进行说明和评估，并明确过程中的不足和缺陷，并接受监督，用于下一次的改进。
　　5.4公众参与的方式
　　公众参与的形式主要有两种，一种是基于会议的公众参与法，另一种是非会议方法，在中国，公众参与多采用第一种方法。《中华人民共和国环境影响评价法》规定：专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划应当在该规划草案报送审批前举行论证会、听证会或者采取其他形式征求有关单位专家和公众对环境影响报告书草案的意见。事实上，公众在参与过程中的形式比较单一，比较被动，往往通过新闻媒体了解事件的进展，倾听专家的的观点以及通过网络进行讨论是其参与的主要渠道，除此之外，别的渠道比如座谈会、听证会、论证会、公众建议表以及监督并检举、控告环境污染事件等渠道则比较少得到运用。
　　
　　5.5公民意见的处理
　　公民意见的处理是指公众参与中的公民意见从公民端传达至决策端的过程及效果。其中包括两个方面，一是公众的意见在传达的过程中是否被扭曲和过滤，二是在公众的意见到达决策层后是否会在决策中占据如何的比重。
　　
　　
　　6结论：
　　在中国，公众参与由于内在理论中的环境权的缺失和大政府下的环境管理信托的失效，导致了公众参与的内在理论支持系统的不完整，而这也正是一个制度的最基本的组成部分。内在的失去根基自然带来了外在组成的不严谨和不完整，当然，公众参与的主要元素的缺失和发育不全还有别的原因，如社会发展的不足和支持机制的缺失等。公民的环境权的或得和大政府下的环境管理的失效在短时间内是难以有明显改进的，是和整个社会的发展水平有密切联系的，在内在理论的缺失无法短时间改进的前提下，改进公众参与的水平也就只能更多的投入于构建良好的支持机制和完善公众参与的主要元素这两项主要工作了。
　　
　　
　　参考文献
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