摘要：近年来，为了促进我国国民经济健康、持续、平稳的发展，政府加大对基础设施项目的投资力度，使得我国工程建设投资领域中，政府投资项目的份额逐渐增大，地位也日益重要。然而，我国政府投资项目施工合同的管理模式未能及时地做出改革，本文从我国政府投资项目施工合同管理的现状和问题入手，通过问题的分析，对完善政府投资项目施工合同的审查管理提出一系列改革措施。
关键词：政府投资,施工合同,审查
1.前言
在我国的工程建设投资领域，政府投资项目一直占有重要的地位和较大的份额比例，各类政府主导的固定资产投资是促进地方经济增长的主要方式，近年来各地政府都加大投资推动地方建设。资产实体的形成主要是通过施工过程来实现的，因此，有关政府投资项目施工合同的管理必然成为控制项目目标完整实现的一种重要手段。对于政府投资项目的施工合同，我国目前还没有形成一套完整的审查制度，正是因为审查和管理制度的不完善导致政府投资的经济效益低下。当前，改革现有的政府投资项目施工合同的审查和管理模式已经势在必行，通过改革保证合同双方的合法利益，保证项目的顺利完工，保证政府投资的经济效益。
2.我国政府投资项目施工合同管理的现状与问题
2.1政府投资项目施工合同管理的现状
政府投资项目通常指的是以各级政府财政资金、各项政府性专项资金、政府统一借贷的资金和国有授权投资单位自有资金为资金主要来源的、以政府及其各部门为投资主体的建设项目，主要发生在基础性和公益性领域。从目前政府投资项目合同管理的情况来看，施工合同管理还未受到重视，政府合同意识淡薄，缺乏规范的管理模式和有效的管理手段，对合同签订的管理以及后期合同执行的跟踪管理也存在一些问题。最后导致很多政府投资项目效率低下、严重的浪费和无效率，甚至还出现政府滥用职权、徇私舞弊等现象。
2.2政府投资项目施工合同管理存在的问题
2.2.1合同管理意识淡薄，合同条款形同虚设
在政府投资项目中，从业人员普遍缺乏法律意识，对合同管理认识不全，对政府投资项目和一般项目之间的关系不清楚，无法根据政府投资项目的特殊性依法进行有效的同管理。我国没有制定专门的政府投资项目的合同文本，通常情况下，政府投资项目的施工合同是参照一般私人投资项目的施工合同文本拟定的。众所周知，政府投资项目和一般私人投资项目存在着根本性的区别，例如目标定位和参与者的不同，因此政府投资项目的施工合同应该在一般施工合同文本的基础上，结合政府投资项目的特殊性，更改或增设相应条款。
在签订施工合同后，合同双方并不按照合同规定的条款来处理施工中遇到的问题，而是通过一些非正常关系和渠道解决这类问题，出现这类情况的根源还是合同双方缺乏合同管理的意识。施工合同原则上是发承包双方进行工程建设施工和管理的主要依据，事实上施工企业只是通过这一纸合约获得施工任务，并不按照合同中双方约定的条款来执行，合同条款形同虚设。政府方面由于缺乏相关专业的技术人员，很多情况下也都是按照非正常程序来解决施工中遇到的问题，施工合同完全失去了约束功能。
2.2.2缺乏有效的审查管理机制，管理混乱
在美国等西方发达国家，对于政府投资项目，会设有专门的政府机构或是专门技术人员来管理施工合同，这些技术人员隶属于政府部门，从政府角度对施工合同进行审查和管理，从合同的签订到合同的执行再到工程的变更和结算都实行严格的监管制度。在我国，没有设立一个独立的政府部门管理施工合同，而是通过各个政府职能部门进行联合审查，如财政部门、审计部门、建设行政主管部门等，他们都从各自的监管角度在不同阶段介入，对项目施工合同进行审查和管理，正由于各自关注的角度不同，缺乏相互的沟通，往往导致合同的审查出现很多问题。各部门都是合同的审查主体，又由于建设工程施工合同涉及的法律法规多而复杂，审查人员专业基础和背景不同，全面审查就变得十分困难。各部门之间有没有明确的职责界定和审查标准，导致管理混乱。
2.2.3合同文字、条款不严谨，合同变更性大，缺乏动态管理
很多情况下，政府投资项目的施工合同已经演变成一种形式，更有一些地方政府领导盲目追求政绩忽略合同的经济性，导致施工合同签订时合同文字、条款不严谨，这种不严谨容易让人产生歧义和误解，导致合同难以履行和引发争议，在合同执行过程中合同当事人更有可能伺机利用合同中的漏洞来谋取好处，造成不必要的损失。正是由于施工合同的不严谨和不全面，导致合同在履行过程中经常出现工程变更和现场签证，完全丧失了合同的约束功能。合同变更指有效成立的合同在尚未履行或未履行完毕之前，由于一定法律事实的出现而使合同内容发生改变。在合同实施过程中，合同变更是不可避免的，合同变更的目的是通过对原合同的修改，使合同更具针对性，更切实可行，对于合同的变更，合同管理必须要做出及时的调整，施工合同的审查和管理应随着变更的发生实行动态管理。
3.我国政府投资项目施工合同的审查改革
3.1明确政府投资项目的范围，根据现有实践模式进行调整
进行政府投资项目施工合同的审查改革，首先第一步要明确政府投资项目的范围。政府投资项目通常指的是以各级政府财政资金、各项政府性专项资金、政府统一借贷的资金和国有授权投资单位自有资金为资金主要来源的、以政府及其各部门为投资主体的建设项目。这种方式的划分仅只考虑了资金的初始性质或来源渠道，而事实上政府投资项目的范围不仅仅局限于此，采取其他筹资渠道或建设方式的、最终产权归国家所有的重点基础设施或社会公共工程项目也应属于政府投资项目，其施工合同也应纳入政府投资项目施工合同管理的范畴。
由于政府财力限制，政府通过其他方式引入资金加强基础设施的建设，产生了各种融资模式。例如BOT(建设-经营-转让)模式，主要用于大型交通基础设施项目，以政府和私人机构之间达成协议为前提，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施，特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。近年来为加快保障房建设，又创新引进了IBR(投资-建设-回报)等项目投资法人方式。这些模式引入的投资主体有民企、私企、股份公司等等，表面上不再是政府投资，但最终通过让渡项目经营权、回购、赎回等方式，买单的仍是公共财政资金。因此，这些也应列入政府投资项目范畴。
3.2建立政府投资项目施工合同联合审查制度
针对政府投资项目的合同管理，很多涉及到项目监督管理的政府职能部门，财政部门、审计部门、建设行政主管部门、建设单位等都从各自的监管角度制定了相应的制度和办法，对施工合同的审查都是从本部门的角度出发对施工合同进行审查和管理。各个部门对项目施工合同的审查很严格，但由于立场不同，各个部门分工不明确，相互之缺乏有效的沟通与合作，忽略了施工合同审查的整体性，因此有必要建立一种联合审查制度，建立统一的合同审查平台、统一的审查标准、统一的奖惩机制，明确各部门的审查职责，对施工合同进行有效的审查和管理。根据施工合同的性质及涉以及政府部门的职能分工，建立各部门联合审查制度。明确各部门、各单位审查的条款内容和审查标准，各自负责，分工协作，发挥各自的专长，提高审查效率。
3.3政府投资项目施工合同的审查要点
政府投资项目一般都是通过公开招投标方式来确定施工企业，施工合同文本是招标文件的一个重要组成部分，当前施工合同文本是采用招标文件示范文本及施工合同示范文本。施工合同示范文本包括协议书、通用条款、专用条款三个部分，采用BOT、IBR等模式发包的项目，其施工合同可能采用的是非示范文本或在示范文本的基础上做了较大的修改补充。
3.3.1协议书方面的审查要点
协议书部分内容看似简单，但它是合同组成的第一要件，发生合同争议时解释顺序第一，在合同审查时应给予特别的重视。在审查协议书时，首先要审查工程概况中工程内容是否完整，是否与招标工程量清单和图纸设计范围一致，避免由于约定不完整导致的纠纷;其次，组成合同的文件内容是否有额外增加的部分，是否约定有解释顺序;最后，审查合同的生效条款是否符合合同法中关于建设工程合同的规定，订立的时间是否超过招投标法规定的发出中标通知书之后的期限。
3.3.2通用条款部分审查要点
通用条款是根据法律、行政法规规定及建设工程施工的需要订立，通用于建设工程施工的条款。在审查施工合同时常常容易忽略对通用条款的审查，这就带来了很大隐患。只有在了解通用条款规定的前提下，才能将其不明确或与本工程实际情况不符的条款在专用条款中细化、取消或做其他表述。审查通用条款时，首先，要充分理解合同价款、追加合同价款等与合同结算有关的概念，避免混用概念造成的合同争议;其次，要准确理解通用条款关于合同各项时间的概念内涵与计算方法;第三，通用条款中涉及合同价款或费用的条款有很多，应根据项目特点选择使用;最后，重点审查通用条款中关于发包人责任、义务方面规定的条款。
3.3.3专用条款部分的审查要点
专用条款是发包人与承包人根据法律、行政法规规定，结合具体工程实际，经协商达成一致意见的条款，是对通用条款的具体化、补充或修改，要对专用条款进行审查，必然要在对通用条款的内容和项目的实际情况有充分了解的基础上才能理解。首先要明确合同组成文件及解释顺序，必须与协议书中保持一致;其次，审查适用的法律法规、标准规范、工程师的职权以及发包人和承包人的工作;第三，审查合同价款、质量、工期的确定。审查工程量的计量、综合单价的组价、调整方式和依据、变更签证的处理等是否与招标文件规定一致;最后，审查相关违约条款，合同中约定的违约责任的处罚以及在合同条款里约定的违约情形，承担或减免违约责任的条件、方式、时间等相关规定。
3.3.4 BOTIBR施工合同的审查要点
BOTIBR施工合同除了上述一般工程施工合同审查关注的内容外，重点在于项目建设资金的筹集和归还以及项目计价原则。因此对于这类项目的施工合同的审查必须要注重投融资情况的监管。政府引进社会资金不等于项目的性质和最终权益的归属发生了改变，在投融资人确定偿还条件的同时，应对等确定其义务和政府应有的权利;其次要注意审查施工合同的计价，由于投资的项目法人可能是民企、私企，政府投资项目的国有公共属性被掩盖，招投标的方式有可能改变，计价模式也可能发生变化，因此重点要审查施工合同的计价。
4.结语
本文主要从我国政府投资项目施工合同管理的现状入手，分析了我国目前在施工合同管理中存在的一系列问题及其产生的原因，并以问题为切入点，根据我国政府投资项目的现状和特点，提出了一系列审查改革措施。政府投资项目施工合同的审查管理，主要是针对政府投资项目施工合同管理的全过程展开全方位、全面的调查研究，探索出一条适合我国政府投资项目施工合同管理的新模式。
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