浅谈在深入推进社会管理创新工作中开展职务犯罪预防的必要性

　　2009年12月18日，全国政法工作电视电话会议在北京举行，周永康同志在会议上做出重要指示，提出要深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作。2009年12月底，最高人民检察院检察长曹建明在组织全国检察干警学习“三项重点工作”的电视电话会议上强调，要积极发挥检察职能在社会管理创新中的作用。曹建明指出，社会管理与检察工作密切相关，既是检察机关履行职责的重要内容、发挥职能作用的重要领域，也是检察机关所应承担的重要社会责任。中央领导的指示精神和最高检的战略部署都明确了在社会管理创新工作中，检察机关以其独有的法律监督功能参与其中，也彰显了其推动科学管理社会的巨大作用。
　　一、职务犯罪预防在社会管理创新中的价值审视
　　当前，我国还处于职务犯罪高发期，预防职务犯罪，作为检察机关的一项重要法律监督职能之一，也是检察机关参与社会管理创新的一个重要切入点。推进社会管理创新其最大价值在于探寻科学的方式推动社会和谐发展，避免地方社会矛盾的激化。而对于检察机关而言，在这一大背景下深入开展机关干部的廉洁建设，惩防并举，从源头上遏制容易激化为社会矛盾的苗头性问题，正是充分发挥检察职能，促进社会管理创新工作深入开展的重要举措之一，也是深化具有中国特色反腐倡廉体系的创新之举。
　　检察机关以参与社会管理创新为职务犯罪预防工作新载体，努力研究新情况、解决新问题，抓住新机遇、迎接新挑战，深入推进社会管理创新，是当前必须认真面对的重大课题和紧迫任务。例如，通过深入开展预防调查，为地方党委、政府进行社会管理提供决策依据；通过深入开展重点工程专项预防，保障地区经济平稳较快发展；通过积极开展行贿档案查询，促进社会信用体系建设；通过充分发挥检察建议作用，助推社会管理创新；通过创新教育宣传载体，促进社会管理手段创新。2005年1月1日至2010年12月31日，晋江市人民检察院共开展警示教育、预防调查等职务犯罪专项预防工作500余次，由反贪局和职务犯罪预防科发出的检察建议共计56份，提出整改建议达197条，均得到发案的有效落实及反馈，有力地促进了发案单位的管理创新和社会的和谐稳定。
　　二、职务犯罪之现状透析
　　所谓职务犯罪是指国家工作人员、受委托担任公职的人员或受委托履行公共事务的人员，在从事公务活动时利用职务之便实施触犯刑事法律、严重亵渎职务的行为。[1]换言之，从职务犯罪的本义上讲，一切与公职有关的犯罪都是职务犯罪，主要包括贪污贿赂类的犯罪和渎职侵权类的犯罪，根据2005——2010年晋江职务犯罪案件案情分析，其主要体现出以下几大发展趋势：
　　（一）权钱交易表现突出。
　　当前，职务犯罪中的权钱交易、权色交易、权欲交易表现突出，其中权钱交易是职务犯罪最基本的表现形式和最本质的特征。在这种交易行为中，掌握权力的人是以人民所赋予的权力来谋取金钱和其他物质利益，即通过权力与物的交换，以牺牲国家或集体的利益、损害党和政府的形象为代价，来满足个人的私欲。从晋江市近6年来所查办的职务犯罪情况来看，权钱交易行为相当严重，并且呈蔓延之势，特别是在国家权力相对集中的党政领导机关、行政执法机关和经济管理部门。2005年1月1日至2010年12月31日，晋江市人民检察院共立案侦查涉嫌贪污贿赂、渎职侵权犯罪的国家工作人员共计129人，其中权钱交易、权色交易、权欲交易的案例比比皆是，同时通过数据分析显示，2005年晋江市人民检察院共查办职务犯罪分子15人，2010年则查办了24人，相比上升了60%，呈较强的上升趋势。
　　（二）大案比例不断攀升，发案领域在扩散蔓延。
　　“大案”通常指职务犯罪金额巨大的案件，在基层一般是指涉案金额达到5万元以上的案件[2]。由于市场经济体制改革的深化，社会资金的流动和融合越来越频繁，近6年来晋江市人民检察院所查办的职务犯罪当中，金额成十上百万元的大案屡见不鲜，这对权力的运行体制提出了严峻的挑战。从数据上看，近5年来的腐败犯罪现象已侵入到各个权力活动的领域，犯罪活动在一定范围内呈现由点到面的辐射状态和网络形式，职务犯罪已从经济领域和政治生活领域蔓延到科、教、文、卫等领域，特别是非煤矿山领域和殡葬管理领域。如原晋江市某副局长洪某受贿人民币619000元及美元5000元一案，不仅涉案金额巨大，而且牵涉重要岗位的犯罪人数众多，是近年来晋江市人民检察院所查办的职务犯罪当中较为典型的大案。
　　（三）“二高一低”趋势严重
　　“二高”是指职务犯罪主体的高学历和高智商。“一低”是指职务犯罪主体的低龄化。近年来，晋江市的公务员选任对高学历要求越来越高，也突显了职务犯罪中公职人员的高学历特点。而职务犯罪人的年龄大多集中在30岁至50岁之间，明显呈现低龄化的趋势。2005年1月至2010年12月，晋江市人民检察院所查办的职务犯罪分子中50岁以下的就有100人，其中大专以上文化程度74人，分别占犯罪人数的77.52%和57.36%。职务犯罪主体的高学历和高智商化增加职务犯罪的侦查难度，其腐败行为的社会危害性不亚于一般主体的犯罪行为。我市在加大人才引进力度的同时，应该注重对高学历人才的廉洁教育和监督管理，以保证“人才引进、经济发展、社会和谐”。
　　三、职务犯罪之成因分析
　　（一）体制转轨的负面效应
　　1、社会权力变动的失衡和不对等监控
　　近年来，全国上下大力发展市场经济，“放权让利”、“放开搞活”的改革措施，使各种社会组织、群体、阶层的独立性和自主性增强，国家原有权力的逐步收缩和转移，不受政府权力直接控制的经济和社会领域越来越多、越来越大[4]。渐进式的纵向行政性放权的欠规范、不稳定、非法制化，导致存在了权限边界不清、权责利不对应、缺乏有效的责任约束和考核机制等缺陷。横向的分权对原有权力结构框架的触动，使干部阶层内部的权力关系发生变动和分化，地方、企业和经济主管部门干部的权力地位相对上升，地方政府之间开始作为独立的权力主体互相对待；国有企业干部的权力虽未实现与行政性权力的根本分化，但其手中直接掌握的人财物大量增加，获得了前所未有的自主支配权。
　　2、社会利益分配的不均衡和侥幸心理
　　多年的体制改革导致了社会利益分配机制发生重大变化，社会成员之间的收入差距明显扩大，新的贫富分化开始出现，社会财富分配的不平衡，直接影响到处于不同阶层和具有不同身份的社会成员购买力之间的差距。这使干部阶层的利益来源从一元走向多元，从单一的固定工资变成多渠道地寻求利益来源，利益实现的方式也从单一走向多样，从全国统一走向地方化、单位化和个体化。这时期制度性分配机制的失控，使人际关系作为一种社会资源在利益实现中的重要性大为提高，各种非制度化的“灰色”或“黑色”利益获取方式大量滋生、迅速蔓延。
　　侥幸心理的推动也大大的促使了职务犯罪的高发。在和职务犯罪分子的交流及其自述的忏悔书中可以看到，大多数的职务犯罪分子存在侥幸心理，认为“天下之大，无官不贪”，只要自己处理好相关的“关系”，也就自然不会“出事”。更有甚者则认为现在的反腐工作就像“隔墙扔砖”，反正大家都是贪，砸到谁则谁自认倒霉。类似的犯罪心理一经失控，则犯罪行为就源源不断的发生，最终导致难以遏制。
　　（二）监督机制不完善，权力行使缺乏监督
　　我国各种监督制度不少，监督主体也很多，如，有人大监督、纪检监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等，这在一定程度上起到了制约权力的作用，但从地方的实际效果上看，各种监督制度和监督主体的作用远未发挥到位。如干部选任方面，有些地方和部门在选拔任用干部时，主要领导人的个人好恶起了主要的作用，投机取巧、跑官买官现象屡禁不绝，而这些人进入干部队伍后，就会更变本加厉的攫取，使得干部队伍素质下降，腐败现象更加严重。还有“一把手”权力过大、难以监督，这种制度缺陷，仅以提高领导者的个人觉悟和品质来克服是难以奏效的。
　　四、关于开展职务犯罪预防的几点建议
　　（一） 重新架构职务犯罪的治理理念
　　1、坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的治理理念
　　治理新时期、新阶段的职务犯罪，应在国家预防腐败局、地方党委、政府及检察机关预防部门的合力之下进行，各尽所能的进行职务犯罪预防工作。应坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针[5]，建立健全惩治和预防职务犯罪的体系，围绕加强党的执政能力建设的战略任务，抓紧建立健全惩治和预防腐败体系。应坚持把反腐倡廉教育作为反对和防止腐败的基础性工作来抓，筑牢拒腐防变的思想道德防线，把预防阶段摆在重要位置，使其法律监督职能从事后惩治向事中、事前防范延伸，从源头上预防和解决职务犯罪。同时，检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权部门要加大职务犯罪打击力度，提升职务犯罪查办的震慑力，努力实现“查一案、清一片”，做到政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。
　　2、确立专门预防与社会预防相结合的良好预防体系，促进社会管理手段创新
　　预防职务犯罪是一项复杂的社会系统工程，预防主体应该要多元和多层次化，整合社会预防资源，将预防职务犯罪的各个系统组成网络，形成合力，才能充分调动各类预防机制的作用的发挥。检察机关职务犯罪预防部门要充分发挥其主体优势，运用检察建议、预防调查、案例剖析、行贿犯罪档案查询、开展警示教育宣传等手段有效开展职务犯罪预防工作；地方党委、政府要高度重视干部队伍建设及职务犯罪预防工作，并为职务犯罪预防工作的开展提供有力保障。比如2010年晋江市人民检察院开展的“职务犯罪预防进村（居）”、“职务犯罪预防进企业”等系列活动，通过发放《农村基层组织职务犯罪预防手册》、开展警示教育宣传、为新任村（居）干部开展法律讲座等形式深入基层当中进行相关的职务犯罪预防，就是晋江市人民检察院联合晋江市委、市政府联合开展的基层职务犯罪预防“组合拳”。
　　（二）建立健全监督机制，加强对权力的监督
　　反职务犯罪的关键就是健全对权力监督制约的制度，应从制度上对现行监督机制进行调整和规范：
　　1、强化检察机关监督职能
　　检察机关依法对国家机关及其国家工作人员在行使权力过程中是否有犯罪行为，侦查机关的侦查活动、审判机关的审判活动、监所的各种行刑活动是否合法进行的监督，主要通过对违法犯罪的国家工作人员进行侦查、提起公诉及向人民法院抗诉、纠正监所不适当的决定等方式实现监督权。检察监督职能的顺利履行关系着法律的正确实施和反腐败犯罪斗争的顺利进行，故检察机关要严格依法履行监督职能，加强执法监督，加强内部各个执法环节的监督，防止和克服不敢监督、不善监督的现象，做到敢于监督、勤于监督和善于监督。
　　2、督促内部监督机制建设
　　各机关内部应建立健全廉政责任制，建立各单位内部的检查监督机制，配齐内部执法监督力量；同时突出新闻监督，利用新闻舆论监督做好、做大单位的廉政建设，可创设规定各单位和各公务人员有适当接受和配合各新闻媒体采访报道的义务；强化社会监督，建立健全包括听证会在内的社会协商对话制度。
　　（三）加强职务犯罪预防的专业化和社会化建设
　　职务犯罪预防的专业化主要体现在预防工作和预防队伍的现代化、制度化、科学性和从事预防职务犯罪队伍的的高素质化和专业化。面对职务犯罪智能化程度越来越高、隐蔽性越来越强的特点，预防工作要以专业化建设为动力，可以从以下几方面进行加强：首先，建立职务犯罪预防信息库。借助现代化装备，运用计算机技术手段，对职务犯罪的作案特点、方法、规律的信息进行储存、管理，实现预防工作数据科学分类和分析运用，实现预防业务过程的系统性、科学性；其次，强化职务犯罪预防队伍建设。建立专业化的预防队伍，严格从事预防职务犯罪工作的干部的选用，从事预防工作的人员应具有相应的专业素质能力，不仅要熟悉工作业务，具有完成任务、推动工作的本领，而且要了解掌握从事预防工作所需的相关理论、知识、方针、政策，还有要加强专业化的基础建设，建立预防与侦查相结合、优势互补的工作机制。[6]切实做到敢于预防、善于预防、优质预防。
　　职务犯罪预防的社会化则是指要发动社会各界共同开展职务犯罪预防工作，在广大公职人员当中形成自我预防意识。各部门齐心协力，共同重视、抓好职务犯罪预防工作，努力形成了党委挂帅、党政齐抓，检察机关组织协调、各部门上下联动的职务犯罪社会化大预防的工作格局。比如可以通过成立预防领导小组、建立预防网络、组织召开预防职务犯罪工作会议等形式将职务犯罪预防工作全面铺开。