关于行政执法过程中存在的问题原因及对策的思考

　　行政执法，即行政主体依法对行政相对人采取的具体的直接影响其权利义务，或者对行政相对人权利的行使和义务履行情况进行监督检查的具体行政行为。随着依法治国方略的贯彻实施及依法行政的贯彻执行，行政执法整体状况明显改观：队伍素质和执法水平进一步提高；执法作风进一步转变；执法效率和质量明显提高。行政执法活动扩大了法律法规的宣传和影响，提高了人们对法律的认识，培养了广大人民群众的法律意识，进一步赢得了民心，树立了政府的威信，初步展示了现化公务人员的文明形象。但是，尽管如此，行政执法过程中仍然存在着的一些不容忽视的问题。笔者拟就当前行政执法过程中存在的问题原因及对策等谈点个人粗浅的认识。
　　
　　一、行政执法过程中存在的主要问题
　　
　　（一）越权
　　
　　所谓“越权”，即超越职权。越权的形态可分以下几类：根本无权、层级越权、事务越权、地域越权、内容越权。根本无权，是行政机关实施了根本就不具有的职权行为。层级越权，即行政机关上下级之间的越权。事务越权，即行政机关超越本机关的主管权限范围行使权力。地域越权，即超越管辖地域范围行使职务。内容越权，即超越法定的范围、程度等内容行使职权。例1：牛某诉某市环境保护局环保行政许可及行政赔偿一案，被告某市环境保护局在原告牛某的项目没有经过省环境保护局批准的情况下，对原告的申请予以审批，对从事造纸、酿酒的建设项目，不论品种、规格大小，在办理项目审批前应首先向省环境保护局办理《造纸、酿酒建设项目环境保护申报登记表》，案例1中某市环境保护局的审批行为实际上就是层级越权行为，程序违法，以至于原告牛某的项目出现变故后，将某市环境保护局告上法庭，请求依法确认审批行为的违法并要求行政赔偿。
　　
　　（二）作为不当
　　
　　包括应作为而不作为、或者虽作为但没有完全作为、不合理作为、作为不符合法律规范等问题。表现为依法负有作为法定职责，该作为的却不作为或作为不能达到法定要求的程度。例：某乡政府接到当事人要求其依法作为的函件后，虽然做了大量的调查、协调工作，但因问题的处理非常棘手，一时无法解决。当事人起诉以后，被告认为，他们做了大量工作，已经作为。但实际上被告所说的作为，并没有达到行政作为的法定要求，法院只能判决行政机关在一定期限内履行法定职责。
　　
　　行政不作为的原因比较复杂，这里不作详细分析。就案例来说诉讼中“已作为”的观点，是对行政作为概念本质的不了解。行政法上所说的作为，是指行政主体为一定行政行为，即行政主体行使行政权力对具体的人或事所采取的发生法律效力的行为。近年来，诉行政机关不作为的案件增多，最高法院也作出了行政主体不作为致当事人造成损失的应当承担行政赔偿责任的司法解释。这些情况的变化，应当引起高度重视。
　　
　　（三）送达程序及手续不完备
　　
　　行政机关在执法过程中往往会不严格执行有关法律规定的形式履行相关手续等。不按法定程序送达问题比较突出。应当直接送达的文书不送达当事人或送达后没有送达依据；应当直接送达当事人的文书不直接送达当事人，而让其他人代收转交；文书能够送达到当事人却以公告送达方式进行送达；遇当事人拒收，留置送达不规范等等。进入执行程序后，相对人要么拒绝履行，要么提出执行异议，使法院在执行中难以确定谁是谁非。出现问题的原因，属于执法手续不完备。向当事人送达任何文件，都应当有凭证能够证明送达到当事人手上。最直接的凭证是当事人的签收记录，当事人拒签或拒收的，可以依法采取其他方式送达。对于送达的方式，行政规范性文件中一般不够详尽，根据《行政处罚法》的要求是适用民事诉讼法的规定，而民事诉讼法的适用是和若干司法解释联系在一起的，对此大多数行政执法人员不熟悉，但是又必须掌握。《民事诉讼法》第七十八条规定，送达诉论文书，应当直接送达受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是责收件的人签收；受送达人已指定代收人的送交代收人签收。第七十九条规定，受送达人或他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上证明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达的住所，即视为送达。《民事诉讼法》第八十四条规定，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。对于送达方式问题，在民事诉讼和相关司法解释中有大量规定。
　　
　　（四）法律适用不准确
　　
　　法律的规定是有行政执法的主要依据。执法机关在对外具有关的文书时，必须正确理解法律的实质和准确地引用据以执法的依据。实践中，执法机关偶尔会出现理解法律不准确，引用法律不全面、不具体的问题。例：某局在作出工伤认定处理时这样写到，“根据《××市（工伤保险条例）实施办法》第十四条规定，不予受理工伤认定申请。”《××市（工伤保险条例）实施办法》第十四条有两款规定，第二款又有四项具体情形（理由）的规定，仅笼统的适用第十四条，当事人根本无法得知不予受理的具体理由。执法者在执法文件中具体适用法律条文的款项不写，属于适用法律不准确。产生的原因，多数情况是适用法律条文时不严谨的疏漏，少数情况是行政主体自身对案件定型拿不准，故意写笼统。在适用法律定型条文时，应当具体到条、款、项、目。而行政行为定型准确是基本要求，定型不准确的行政为不能为。另外，有些法律规范本身的缺陷，行政执法部门难以把握，这就要求行政执法部门在执法过程中要善于发现问题，提出问题，为完善法律做准备。在执法过程中，对于有歧义的法律条款要慎用。
　　
　　（五）文书制作不规范
　　
　　行政执法机关的文书，基本上采用固定模式填空，格式文书，简捷明了。在格式文书中，一般都有救济权利交待，行政复议法颁布以后，将复议时间同一到60日，大多数行政机关都作了相应调整，但是有的行政机关到目前为止仍然还没有将15日的期限改过来。另外有的行政机关的行政决定书诉讼期限也没有交待清楚。由此产生的后果是，依据《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四十一条的规定执行，未告知诉权或者起诉期限的，最长诉讼时效期间为2年。
　　
　　二、行政执法过程中存在问题的主要原因
　　
　　（一）执法环境的原因
　　
　　执法环境包括执法的法律环境、人文环境和社会环境。执法的法律环境，指据以执法的法律本身的状况，即法律是否健全、具体、有无矛盾与冲突、是否均已公布等。目前，法律环境不利于行政执法的表现有：法律规范尚不健全，在行政执法领域无法可依的状况依然存在；已有的法律法规规定过于原则，缺乏可操作性；行政复议制度缺乏科学性，实践中行政复议制度流于形式等。执法的人文环境，指执法活动周围的人的状况，即人们的理论知识、思想素质、法律知识、法律意识的高低。当前，人文环境不利于行政执法的情况有：人们的文化基础知识、思想素质、法律知识、法律意识还参差不齐，不懂法和过分强调自己权利的状况同时存在，懂法的人在面对法律问题时，又不愿意严守法律的制约，近年来还出现“钻法律空子”职业人员，使得行政执法的人文环境更加复杂。这些问题的存在不仅不利于依法行政，而且也不利于社会在一个良好法律氛围中，维护自己的合法权益。执法的社会环境，指执法活动当前的社会状况，即社会生产力、生产关系、社会风气等的状况。当前，执法的社会环境不利于行政执法的情况有：地方利益、部门利益、长官意志、关系因素、人情因素等片面因素过多，长远利益与短期效益、社会稳定与严肃执法等分寸难以把握。
　　
　　（二）执法心态的原因
　　
　　执法心态，即执法的内在心理和外在态度。当前，执法心态不利于行政执法的情况有，内在心理方面：对工作的不够敬业、不够认真负责，任意性与随意性强。执法的内在心理问题易于产生以下现象：认定违法事实不清、定性不准、行政处罚幅度不当，适用法律不准确、不完全，执法目的不端正，在部门利益及个人利益的诱惑下，难作为的不作为，容易作为的滥作为，没有经济利益的能不作为就不作为，有经济利益的，不应当作为的也作为等等。表现在外在态度方面：对待行政相对人表现出过分的热情或冷淡；以不文明、不诚信的方式（变相的哄、吓、诈、骗）收集、固定证据；想方设法的阻碍当事人行使申辩、复议、诉讼等救济权利；执法扰民。执法心态的不完美，影响公正执法、文明执法，损害政府形象。
　　
　　（三）执法素质的原因
　　
　　执法素质，指执法人员的政治素质、业务素质、职业品德素质、身体素质等综合素质。执法素质的问题表现在：执法过程中政治敏感性不强，忽视了执法的政治效果；执法能力不强，执法的水平不高；执法社会责任感不强，执法形象不好等。执法素质方面的问题，影响行政执法的顺利展开和执法效果。
　　
　　三、解决行政执法过程中已有问题的主要措施
　　
　　我国建设社会主义法治国家的宏伟目标已经确定，而真正的法治社会的建立尚待进一步的努力。执法主体必须带头解决阻碍法治社会建立的各种困难和问题。只有当行政权力的行使符合法律规定的时候，才会产生良好的结果，否则必然对社会和个人产生巨大的侵害，由于经济基础决定上层建筑，大力发展经济将是解决行政中存在问题的最为根本的对策。而在当前的时代背景下，可以从以下几个方面着手：
　　
　　（一）严格执法
　　
　　严格执法是法治国家的必然要求之一。行政执法主体在执法过程中，从立案前的审查到案件执行完结，每一个环节、每一个程序、每一个步骤都应当严格遵守法律的规定，从行政执法理念到行政执法行为都应当符合法律的要求。行政执法人员在行政执法过程中，应当具有强烈的守法意识。
　　
　　（二）理性执法
　　
　　行政执法是具体执法人员操作的过程，在行政执法过程中需要理性，特别是需要理性地处理好两上方面的问题，一是处理好合法性与合理性冲突的问题，另一个是处理好自由裁量权行使的问题。首先，关于理性地处理合法与合理问题。案件处理的合法与合理经常是统一的，即案件在处理后绝大多数情况下，能够取得合法与合理的兼顾。但是在极个别情况下，也不排除合法与合理会出现矛盾与冲突。合法与合理的冲突出现，客观地需要执法人员理性处理，即在合法与合理之间做到正确权衡，在法律允许的范围内充分考虑合理性问题，并在合法与合理的权衡选择后做好善后工作问题。由于社会的复杂多变，法律没有覆盖所有的领域，从而使得行政执法主体享有较为广泛的自由裁量权。行政机关在运用这种“自由裁量权”时，客观地需要理性行使、合理运用：自由裁量权的行使应当正当，应当符合事实本身的情况要求，应当遵循行政执法道德的要求，不得违反有关法律规定的原则、精神的要求等。在理性执法过程中，行政执法人员在思想观念上要克服几个障碍：一是人本主义障碍，即克服重人治、轻法治，重个人权力、轻法制建设的的障碍；二是克服特权观念障碍，行政执法人员在执法过程中只有责任，没有特权，摆正“主人”和“公仆”的位置；四是克服权威主义障碍，任何行政执法活动，相对人没有绝对服从的法律设定，而行政前的告知、听取申辩，保障相对人的复议和诉讼权利的行使，是行政执法人员的法定义务。
　　
　　（三）落实责任
　　
　　没有责任的行政执法机制，是不完善的执法机制，要解决行政执法过程中存在的执法心态问题、执法素质问题、甚至抵制不良的执法环境问题，落实执法责任是一个可以选择的途径。但是必须强调，我们提倡的执法责任制，不是行政执法数量上的指标，更不是行政执法经济利益指标，而是行政执法效率上的指标，行政执法达到社会效果的指标。办理了多少大案要案是一种能力，防止了多少大案要案的产生是更高层次的能力。
　　
　　（四）切实提高行政执法人员的职业素质和普法能力
　　
　　切实提高执法人员的职业素质，建立一支高素质的行政执法队伍是解决行政执法中存在问题的最有效方法。提高行政执法人员在办理具体案件过程中的普法能力，是改善执法外部环境的有效途径。在行政执法过程中，具体的执法过程应当是一次普法教育的过程，而且是最直接、最具体、最能触击灵魂的的普法教育，行政执法人员应当抓住这一次机会进行普法教育，从而为改善执法环境做出自己应有的努力。而行政执法过程中普法教育最直接的表现是执法人员本身素质的展现。
　　
　　（五）充分发挥行政执法监督机制的作用，使监督机制真正发挥作用
　　
　　应当讲，现在的监督机制不能说不健全。从内部监督到外部监督，从公民个人监督到司法监督，在形式上都已具备必要的机制，但作用的发挥没有完全到位，行政执法人员没有感到自己的行为随时被监督和随时有被调查评判的可能。发挥监督机制的作用，将成为提高理想执法、良性执法、公正执法最有效的保障之一。如充分发挥行政复议机关的作用将是避免行政诉讼案件发生的有力途径。
　　
　　（六）切实善待执法人员
　　
　　社会运行的快节奏，行政执法的高效率、高难度，行政执法人员的高责任、高风险，仅靠惩戒制度是远远不够的，还应当善待他们，让他们切实地感受到岗位的重要。行政执法的从业人员，政治上要有光荣的感觉、思想上要有崇高的感觉、经济上要有小康的感觉、精神上要有充实的感觉，上班要能感觉到集体的温暖，下班要能感受到家庭的幸福。必要的劳逸结合、必要的身心保养、必要的后顾之忧的消除都是行政执法管理者的责任。