关于失地农民安置问题的调查研究

　　摘要：征地补偿标准偏低、安置过渡期长、就业无着落、居住条件差等问题日益影响着“种田无地，上班无岗，社保无份”的广大失地农民的生产、生活，成为影响社会安定和谐与经济持续发展的一个重要因素。如何对失地农民进行科学的安置，让失去了土地的农民幸福、健康地生活，理应成为我们各级政府关注的一件大事。
　　关键词：失地农民安置问题调查
　　随着工业化、城市化进程的加快，交通、建设的迅猛发展，农用土地被征用已经成为了一种比较普遍的现象。由此带来大量失地农民产生，催生了一个新的社会群体——失地农民。也就是土地被征用后失去土地的农民。他们既不同于传统意义上的农民，也不同于城镇的居民，成了“种田无地，上班无岗，社保无份”的“三无人员”。征地拆迁过程中征地补偿标准偏低、安置过渡期长、就业无着落、居住条件差等问题也日益影响广大失地农民的生产、生活，造成失地农民生活水平、生活质量降低，成为了影响社会安定和谐与经济持续发展的一个重要因素。
　　改革开放30年，农民为改革付出了很大的代价。而今天，农民又在为城市化进程贡献出自己赖以生存的土地。如何对失地农民进行科学的安置，让失去了土地的农民幸福、健康地生活，理应成为我们各级政府关注的一件大事。为此，笔者就失地农民的安置问题对本市集里办事处的两个社区进行了一个调查。
　　一、失地农民基本情况调查：
　　本次调查的集里办事处近年来由于开发区的建设、行政中心的兴建、房地产项目的开发等大量征用农民土地。其中百宜社区自2000年起已征地1300余亩，现有土地1400亩。龚家桥社区原有土地2000余亩，自2000年建设世纪大道开始征地起，至今社区仅剩土地200余亩，其中5个农业组已基本没有田地，仅有的200余亩土地也因城市建设，已无水源，无法耕种。据统计，自2000年至2009年6月，集里办事处龚家桥社区、百宜社区及东沙湾村等地征用的土地就达5000余亩，房屋拆迁800户。那么，这些失地农民的基本生活情况如何呢？
　　1、收入情况发生变化
　　部分失地农民收入水平大幅提高。从调查百宜和龚家桥2个社区21个村民小组资料来看，失去土地后，绝大多数在失地前主要收入就不是依靠土地的失地农民就业形式灵活多样，开车、办厂、出租房屋等，生活水平没有降低，还有一定的提高。以百宜社区为例，2004年拆迁时建的一栋500平米的四层楼房价值仅为15万元左右，但现在价值至少在60万元以上，农民靠出租房屋即可获得2—3万元的经济收入，而且是永续性的财产性收入。集体经济升值部分也给农民增加了一定的收入。如百宜社区将部分征地补偿金统一建了一栋社区办公大楼，每年的出租收入就达到人均1000元。
　　与此同时，还有相当一部分农民收入水平下降。这主要是那些失地前主要依靠土地为生的农户。他们由于观念落后、就业意识、就业能力差、文化素质低，苦于无就业门路，失地后的收入主要依靠外出务工，收入呈明显的下滑趋势，生活水平急剧下降。
　　2、思想状况发生变化
　　失地农民的思想状况也呈现出多样化的特征。
　　有些农民失去土地后没有抱怨，没有气馁，而是依托近城优势，另辟谋生之道，实现了由小农经济向商品经济的转变。如：兴办家庭养殖场、开店做小生意等等。在龚家桥社区，从事个体工商经济、运输、工程机械的农民占了失地农民的30%左右，从事搬运等服务业的占了10%左右。
　　有些农民通过留地安置，加上房屋所处地理位置好，周边经济发展较好，通过出租门面、住房等，每月有1000多元的固定收入，生活基本稳定，生活较为安逸。这种现象主要体现在百宜社区和龚家桥社区等早期拆迁户身上。
　　有些农民失地前主要靠土地耕种为主，失去土地后没有谋生之道，对生活充满焦虑，进而对拆迁产生不满情绪。这主要体现在30—40岁的青壮年农民身上，他们上有老，下有小，文化素质不高，家庭负担重，生活压力大。
　　有些失地农民对生活很迷茫，担心老无所依、老无所养。这主要体现在中老年失地农民和部分家境一直非常困难的失地农民身上。
　　还有一小部分农民缺乏长远意识，过一天算一天，今朝有酒今朝醉，对未来没有谋划和考虑。拿到补偿金后不考虑资金的合理使用，不是用来发展生产而是用来建新房，或吃喝玩乐，有的还拿来购置消费品，甚至是高档消费品。如：东沙湾有部分农民拿到补偿安置款后立即就购买了小车。还有个别农民拿补偿安置款进行赌博活动，血本无归。甚至是那些理应由村集体掌握的公共财产补偿金也往往在只顾眼前利益的思想的支配下按人头平均分配到户，很少用于发展生产。毫无疑问，这些都会给社会带来不稳定的因素。
　　3、生活品质发生变化
　　征地拆迁后，政府统一为农民规划了安置区。大部分安置区统一进行了立面设计、配套设施建设、修建了四通八达的道路。农民统一建了比较舒适，能保证生活需要的房屋。有些还能提供出租，获得一定的经济效益。同时，融入城市发展的氛围，充分享受城市优美的环境、方便的产业服务、齐全的医疗、卫生、教育设施等，生活品质较以前有了很大程度的提高。
　　当然，在某些安置区，由于设计、规划的不合理，基础配套设施建设的不齐全（如道路、水、电等），造成失地农民生活不便，生活品质较以前不但没有提高反而下降。如龚家桥安置区道路没有完成硬化，汉塘组安置区内供水系统尚未完善等等。同时，安置区没有物业管理，绿化、亮化实施不到位，社会治安存在问题等导致某些安置区成为了有名的“城中村”，对居民生活、市容市貌、社会秩序等都产生了消极的影响。
　　二、失地农民安置中存在的问题
　　1、补偿标准过低，补偿不到位
　　在征地过程中，我们大多套用的是国家标准。补偿标准往往偏低，群众接受起来有一定的困难。如：我市农村土地征用主要采取一次性现金补偿的方式。补偿额度大约为每亩3.2万元。在目前的物价水平下，按照我省农村居民年人均生活消费支出计算，只够维持基本消费4—5年。失地农民生计堪忧。相对于开发商将土地用于开发增值数十倍甚至数百倍的现实，农民得到的确实太少。
　　2、征地补偿分配混乱，矛盾突出
　　从现实情况来看，目前征地补偿的分配是完全自治。劳动力安置补偿按人头平均分配，使农村中的特殊人群因婚嫁、上学、参军等不能公平享受集体土地征用后的补偿收益，导致基层政府和村委会、农民与政府、村干部和普通农民之间的矛盾突出。
　　3、就业安置困难，无业农民多
　　失去土地保障后的农民要求村、社区、办事处安排工作，帮助解决就业问题。而各相关部门对于失地农民的创业指导、就业服务明显滞后。在走访的过程中，我们发现很多农民对政府工作人员颇有怨言，认为政府工作人员在协议签订之前非常热情，服务到位。而一旦签订协议后则缺少了人文关怀，特别是在就业指导方面没有作为，失地农民成为了实际上的“靠天吃饭”“自谋生路”。无疑加大了征地难度，影响了社会稳定。
　　4、农民身份解决不彻底，生活无保障
　　有些失地农民事实上已经没有土地，成为了没有土地的“农民”。但是，从身份上来说，他们还是农民。并没有转变为真正意义上的城市居民。国家只是对他们实施了征地补偿，并没有对他们进行身份的置换。因此，他们既没有了土地，有别于传统的农民，又不同于城市居民，享受不到城市居民的相关优惠政策，成为了一个边缘群体。处于社会的“真空”地带。在养老、医疗、低保等方面享受不到应有的权利，社会保障覆盖面窄，水平低。
　　三、失地农民安置问题对策建议
　　调查中，有基层、社区干部反映，改制企业下岗职工的矛盾突出爆发在下岗职工改制赔偿金基本用完，也就是企业改制两年之后。同样，他们也认为，失地农民的问题会突出表现在失去土地的3—4年后，也就是当失地农民手中无地，家中无钱，就业无门之时。矛盾就会凸现，社会不稳定的因素就会增加。因此，作为一级政府的我们应未雨绸缪，防患于未然，采取积极的疏导措施，给予引导、扶持和服务，努力解决好失地农民的安置问题。
　　1、改革征地安置方式，规范土地征收行为
　　政府应加大土地征收的法律和政策的宣传，使土地征收的法律和政策深入人心，按照社会主义市场经济发展的要求，逐步完善征地安置制度，建立起更合理的征地补偿和利益分享机制，兼顾国家、市场征占主体和农民的利益。如：对纯公益性项目用地（无经济收益的城市道路等），由国家统征后拨付，但国家应提高征地补偿标准；对准公益性项目用地（如有收益权的高速公路、各类商品市场），除提高征地补偿标准外，还应建立合理的收益分享机制，允许集体经济组织代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民在所征土地的增值收益中分享利益；对开发性项目用地（如房地产开发等），引入谈判机制，允许集体土地逐步进入一级市场或一级半市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，逐步直接参与市场交易。
　　同时，坚持土地征收的标准，依法依规实行土地征收行为，绝不损害农民的利益。在征收的过程中，严格按标准办事。坚持以人为本的原则，在国家政策法律允许的范围内，在政府财力可行的条件下，尽可能地让利于民。让失地农民得到更多的实惠，为失地农民今后的生活创造良好的环境。
　　2、完善安置区的配套设施建设，让失地农民安居乐业
　　失地农民的安置区同样是城市的组成部分。安置区的配套设施建设不仅直接影响居民的生产生活，而且影响着一个城市的市容市貌和规划管理。在完成拆迁安置后，对于安置区的配套设施建设应积极作为，要在合理规划的基础上不断予以完善，保证供水供电系统的正常运转，道路硬化的同期完成，绿化亮化的后期跟上。
　　3、完善社会保障制度，保证失地农民的基本生活
　　第一，推行失地农民养老保险制度。
　　养老保险是社会保障的重要组成部分，是国家保障老年农民基本生活的一项基本制度。从长远来看，给失地农民参加养老保险是解决失地农民基本生活保障的根本途径。目前，农村已有很多农民参加了养老保险。而在失地农民养老保险资金筹集方面可以采用个人缴费与集体补助，国家予以政策扶持的方法。政府、村集体、个人按一定比例共同出资。改变原来一次性安置的办法，把土地补偿费中的大部分发给失地农民，用于其当前的基本生活保障和今后的生产、经营之需；其余部分用于缴纳社会保障金。集体经济组织要从本集体的积累资金或土地补偿金中抽出一定的资金用于失地农民的养老保险。地方政府也应从土地出让收益中拿出一部分用于补助对失地农民的养老保险。经过10年、20年的积累增值，失去土地的农民养老问题就基本上可以解决。
　　第二，完善失地农民的社会救济、社会优抚、社会福利制度。
　　失地农民最期盼的社会保障是“基本养老保险”；其次是“大病医疗保险”；再次是“最低生活保障”和“贫困农户子女免费入学”。因此，在基本养老保险保障的同时要完善失地农民的低保、子女教育、医疗等制度，将特困失地农民纳入城镇低保范围，加大社会扶助帮困的力度。
　　4、加强创业、就业指导培训，提高失地农民就业能力
　　失地农民得到一定的补偿金后，由于文化素质的限制，再加上缺乏创业的经验，往往不知何去何从。在失地农民自谋职业人员中大部分以开“摩的”、“拖板车”、搬运、打短工为主，这些职业随着城市化进程的加快和城市管理的加强，随时存在着被淘汰的危险；推荐在企业就业的人员，由于农民自身素质问题，相当部分人因不适应工作而再次面临失业，特别是在一些技术要求较高的企业，这种现象更为突出；45岁以上的中老年劳动力文化程度不高，又较少有专业技术技能，就业更为困难。对此，政府应重视失地农民的就业问题，加强对失地农民的创业、就业指导，提供信息，加大对失地农民的就业培训力度，提高失地农民的就业技能，在贷款、税收等方面对自主创业的失地农民给与适当的优惠政策。如：金融部门应适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶持失地农民发展生产；在失地农民申请个体工商经营等方面，各部门也应简化手续，并在一定年限内享受城镇下岗职工税费优惠待遇等，让失地农民分享城市发展的成果；在劳动力就业方面应对失地农民进行定期和不定期的再就业培训，给予失地农民就业指导，努力提高劳动者的素质和技能；积极拓展劳务输出，引导失地农民积极参与国内外劳动力市场的竞争；大力发展社区服务业，努力开发“本土”岗位等。
　　5、加强思想教育，培养失地农民成熟的公民意识
　　政府要对失地农民加强思想教育，培养失地农民成熟的公民意识。在拆迁安置工作过程中，政府要教育广大失地农民：政府有义务给每个公民提供均等的机会,并为每个公民在任何情况下给予基本衣、食、住与医疗方面的保障，但更美好的生活需要公民自已去创造。政府可以扶助困难群体，但这种扶助应是造血式的扶助而非输血式的扶助。幸福生活的道路还得要自己努力开拓。同时，政府要引导广大失地农民用城市居民的思维方式去思考问题，提高经济意识，树立正确的消费观，合理使用补偿金，努力做到补偿金的保值、增值，加快其生活观念、行为方式的转变，帮助农民实现由农民向市民的转变。
　　失地农民是城市化进程中产生的一个特殊群体，对城市的建设和发展作出了特殊的贡献。我们应该在视角上对失地农民予以特殊的关注，在政策扶助上对失地农民予以特殊的照顾。只有这样，才能保证失地农民生活稳定，安居乐业。也只有这样，才能全面推进我市的城市化建设，促进我市经济社会又好又快的发展。
　　参考文献：
　　1、《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》
　　2、武术霞《完善失地农民社会保障法律机制》《发展研究》2007年07期
　　3、曲天娥《农民失地的原因分析及对策》《中国国土资源经济》2004年03期
　　4、高勇《失去土地的农民如何生活——关于失地农民问题的理论探讨》《人民日报》2004年2月2日