[摘要]随着我国改革开放政策的实施，社会经济高速发展，使城市化进程进一步加快。城市发展考虑的因素是多方面的，其中，安全是城市发展的重要因素，防洪是城市安全的一个重要课题，不容忽视。本人针对我国城市化进程中出现的新情况、新问题，研究了与探讨城市化进程中与城市防洪标准有关的问题与对策。
[关键词]城市化；防洪标准；防洪规划；防洪需求
防洪规划既是防洪建设和管理的基础，也是政府行使公共服务和社会管理职能的重要依据。在我国城市化进入加速期的同时，及时调整相关的政策、制定相应的标准以保证城市化进程的安全、健康、有序地发展，不仅十分必要，而且非常紧迫。随着城市化进程的加快和城市化程度的提高，城市在社会经济发展中的作用不断增大，城市化程度已经成为衡量一个国家经济发达程度、特别是工业化水平高低的重要标志。城市防洪标准关系着人民生命财产的安全，也影响着社会经济的稳定和发展，科学合理地确定防洪标准并进行适当的建设，对一个城市的稳定和发展至关重要。社会要与自然和谐发展，城市与河流的和谐相处也是和谐发展的一个重要内容。城市防洪规划要充分体现“以人为本”的思想，坚持科学发展战略，把河流作为城市发展的重要依托，把城市发展作为自然生态和谐发展的保证，树立科学的发展观，并在制定相关规划的时候充分体现“和谐”，才能真正实现和谐发展，为和谐社会的构建做出贡献。
1城市化与城市防洪需求
城市是以非农产业和非农业人口聚集为主要特征的居民点，包括按国家行政建制设立的市和镇，城市化是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程。又称城镇化、都市化。衡量城市化发展程度的数量指标，一般用一定地域内城市人口占总人口的比例来表示。
城市化是社会生产力发展的必然结果。在这一过程中，通过城市地区数量增加和每个城市人口的增加而实现和发展，其特点为：城市人口不断增长，人口不断向城市集中，百万以上人口的城市不断增加。城市化进程促进了工业化，增强了人类改造自然的能力，提高了对物质和能量的利用效率，节约了空间和时间，给人类带来了巨大的效益。但同时也带来了许多问题，如住房困难、交通拥挤、环境污染等。随着城市化进程的加快，社会经济财富越来越多地集中到城市，使得城市对于防洪的需求也越来越高。根据世界城市化的一般规律，城市化率达到30%左右，城市化过程将进人一个快速发展时期。2004年我国的城市化率已发展为41.7%，城镇人口增加到5.4亿，全国城市总数为661个。根据世界城市化的规律判断，我国已进入城市化的加速期。按城市规模分组统计见表1，各年城市人口、土地面积、国内生产总值统计见表2。
注1.数据来源：中国城市统计年鉴[1988，1989，1995，1997，1999~2004]。因行政区划调整合并原因，自1999年以后城市数量有所减少。
2.1999年和2000年分组中划分标准为“200万以上人口超大城市”，2001年后，分组标准出现“400万人口以上城市”。
表2各年城市人口、土地面积、国内生产总值统计
注：数据来源《中国城市统计年鉴》[1997，2003，2004]。
由表1和表2可见，90年代以来，我国的城市化进程很快，虽然自1999年以后城市总数有所减少，但是城市总人口却增长较快。1996年划分城市等级的标准中定义100万人口以上城市为特大城市，而研究按人口分组的城市社会经济指标时就开始细分为“100-200万人口的城市”和“200万人口以上的城市”，1998年明确提出超大城市概念并纳入分组，2001年把“200万人口以上的城市”再次细分为“200-400万人口的城市”和“400万人口以上的城市”。表2中数据给出了历年来我国城市人口、土地面积、国内生产总值，从另一方面说明了城市在国民经济中的地位越来越重要。
这些数据说明随着城市化进程的加快，城市人口越来越多，社会财富越来越向城市集中，城市在社会经济发展中的作用越来越大。原有的城市防洪标准对于大城市，尤其是特大型城市的标准不够细化，在一定程度上已经显得滞后。我国城市多沿江沿河或依山傍水修建，不同程度地面临着洪、涝灾害的威胁，所以城市的防洪减灾尤为重要。首先要解决的是城市防洪需求问题。这一课题既有重要理论研究价值，又有重要的现实意义。
2影响城市防洪需求的因素
现行的城市防洪标准的确定主要依据《城市防洪设计规范》(CJJ50-92)和《防洪标准》(GB50201-94)。《城市防洪设计规范》规定：先根据所保护城市的重要程度和人口数量(市区和近郊非农业人口)分为四等，根据城市等别和洪灾类型确定防洪标准。在确定城市防洪标准上下限时应考虑灾后造成的影响、经济损失、抢险难易、投资的可能性等因素。在进行城市防洪总体设计时，必须收集、分析和评价水文、泥砂、河道、海岸冲淤演变趋势、地形、地质、已有防洪设施以及社会经济、洪灾损失等基础资料。《防洪标准》规定：各类防护对象的防洪标准，应根据防洪安全的要求，并考虑经济、社会、政治、环境等因素，综合论证确定。城市根据其社会经济地位的重要性或非农业人口数量分为四等，对应制定不同的防洪标准。《防洪标准》同时规定，城市各个防护区可分别制定不同的防洪标准，位于山丘、平原、洼地、滨海的城市，可根据其情况在标准规定范围内制定防洪标准。对于乡村为主的防护区，根据其人口和耕地面积分为4个等级，制定相应的防洪标准。蓄滞洪区的防洪标准，应根据批准的江河流域规划的要求分析确定。
综上所述，城市防洪需求取决于城市非农业人口数量和城市在国家政治、经济中所处的地位，又与洪灾损失、城市所在地的环境、自然地形与地貌等因素密切相关。
(1)人口。人口因素是公认的制定防洪标准时应当考虑的首要因素。在防洪标准(GB50201-94)中，即是以此为主要依据划分城市等级，并制定防洪标准[1]。但是由于我国人口众多，随着城市化进程的加快，城市规模与制定防洪标准时的情况已经大相径庭；有许多城市的经济发展很快，城市影响与日俱增，但是其防洪标准却没有相应的提高。尤其是非农业人口超过100万的特大城市、超大城市，更应深入研究其防洪需求、细化城市防洪标准。以防洪标准SFC为因变量，人口数为自变量，对防洪标准进行曲线拟合的结果(表3)是对数曲线SFC=alnp+b的拟合效果最优，其中a=74.99，b=-181.25。由此可以把非农业人口数大于200万的特大城市、超大城市的防洪需求进行细分，为制定防洪标准提供参考。
表3非农业人口数与防洪标准的关系(重现期)
(2)经济与受灾损失。防洪保障与社会经济的发展相辅相成，既相互促进，又相互制约。社会经济的发展，一方面对防洪保障提出更高的要求，一方面又为防洪设施建设提供物力、财力、技术等条件。防洪设施的建设，一方面可以保障社会经济的安全、稳定地发展，另一方面又需要消耗一定的人力、物力、财力。投入过多，会使得当地的社会经济发展因资金的短缺而受到制约，影响经济发展与人民生活水平的提高；投入过少，又会使人民的物质财产安全受到威胁，一旦发生大的洪水灾害，就会给人民的生活和社会经济发展带来极大的影响。因此，必须合理地确定城市防洪标准，保障社会经济能够稳定、快速地发展。
城市是一个国家的经济命脉，在国家的经济活动中占据重要地位。2003年，我国全部地级以上城市实现地区生产总值74776亿元，占全国国内生产总值的65.5%，地方财政一般预算内收入占全国财政总收入的37.2%，有13个城市的地方一般预算内收入超100亿元。随着社会经济的发展，城市规模的扩大，城市经济重要性的提高，我国许多地区和城市已经淹不起、不能淹。这些都迫切要求我们进一步加强防洪建设与管理，以科学发展观为指导，建立健全与“全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会”要求相适应的综合防洪减灾体系，提高城市抗灾减灾能力。
(3)城市级别。关于城市的级别没有明确的定义，通常根据该城市所具有的行政级别和规模、经济总量确定。经济因素在前面已经讨论。根据中编[1994]1号文件，有16个城市成为副省级城市，因1997年重庆划分为直辖市而减少为15个。在中国城市年鉴等统计资料中，均把城市分为四个级别：直辖市、副省级市、地级市、县级市。同时按人口分组为若干级别(各年有所区别)：20万以下、20-50万、50-100万、100-200万、200-400万、400万以上等。虽然城市的行政级别与一个城市的经济发展没有必然的、直接的递进关系，但是城市级别通常由其政治、地理、经济、历史等多方面因素综合决定的，不同等级的城市其具有的社会及政治影响是截然不同的。在同一个区域内，不同级别的城市的防洪标准必然不同，城市级别越高，防洪标准也就越高。
(4)洪水流路与城市的相对位置。历史资料与直观考查证实，城区与河流的距离越远，受到洪水灾害的可能性也就越小，遭受洪灾后的损失也越小；距离越近，遭受洪灾的可能性越大，相同量级的洪水造成的灾害程度也越大。在许多地方，河流已经成为城市的“内河”。例如，松花江将哈尔滨市分为南北两部分，目前的主城区在南岸，但北岸是未来经济开发区；浑河将沈阳一分为二，目前的主城区在北岸，但南岸已确定为国际高科技开发区。对于此类城市的防洪标准的制定，应当根据当前两岸的社会经济发展的情况及未来趋势进行制定，简单地套用整个城市的防洪标准是不经济的。对于当前两岸的防洪需求，也应当按目前两岸的社会经济的重要性分别确定。为讨论方便，不妨把跨河城市当作两个城市分别进行研究、计算，然后取其最大值为该城市的综合最大防洪需求。在制定城市防洪标准时，城区与洪水流路的相对位置也应作为考虑因素之一。
(5)自然因素。应分析城市自然地形地貌，当城市位于山区、丘陵区地形起伏较大、城区高程相差悬殊时，应考虑不同量级的洪水可能的淹没范围，根据淹没区的重要程度和非农业人口数量确定防洪标准。城市所处地区的气候因素也应进行分析。位于亚热带的城市和位于寒、温带的城市因雨季长短、暴雨频率的不同而导致洪水特征不同，对应的防洪方式和防洪标准也应有所区别，而不应简单地套用防洪标准。
3结语
防洪标准是与防护对象防御洪水能力相应的洪水标准，以重现期表示。对特别重要的防护对象，可采用可能最大洪水表示[1，2]。城市防洪标准是指城市应具备的防洪能力，即城市整个防洪体系的综合抗洪能力。规范规定，城市防洪标准应根据城市等别、洪水类型和非农业人口多少划分为4个等级。城市等级越高，防洪标准就越高；同一等级城市，洪水类型不同应采用不同的防洪标准。从保证城市整体安全的角度考虑城市防洪标准，不仅要考虑城市抵御主要江河洪水的防洪标准，还要考虑城区小河防洪标准，特别是对山洪、泥石流的防御能力，沿海城市还要考虑抵御风暴潮的标准[3]。城市防洪标准是城市防洪规划、设计、施工和运行管理的一项重要依据，不仅是一个安全、技术性的问题，也是一个包含政治、经济等社会因素在内的综合性政策问题。由于情况复杂，故本文的研究限于城市抵御主要江河的防洪标准。
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