中、小城市经营城市的探讨

　　摘要：经营城市是当前人们讨论的一个热门话题，对其进行深入分析，有很强的理论研究价值与现实意义。本文首先对经营城市的概念和精髓进行了界定，其次，对当前中小城市的经营城市中存在的问题给予明确的阐述，最后有针对性的提出了解决问题的策略。
　　关键字：经营城市；干预；调控
　　
　　一、引言
　　20世纪90年代后期，随着中小城市的迅速发展，“经营城市”在实践领域由决策领导层提出，并迅速受到了各地城市管理者的热烈追捧。“以经营的理念规划城市，以经营的手段建设城市，以经营的方式管理城市，以经营的谋略推销城市”，已成为各地城市管理者积极推行的城市发展策略。
　　二、经营城市的发展趋势
　　经营城市是用市场的眼光看待城市，运用市场经济的手段，把城市当作一种国有资产来经营，是政府计划行为和市场行为的恰当有效的结合。“经营城市”的精髓是政府在市场经济条件下，按照经济规律，用资本化的手段、措施和管理方式将城市发展中的可经营性项目推向市场、推向社会，以求城市建设与管理的良性、持续、快速发展。其核心在于各城市建设发展中，借助于市场化、资本化和国际化的运作，既解决各级政府在推进城市化建设中资金严重不足的问题；又全面提升城市管理、城市功能、环境、品质及其承载力、集聚力、辐射力和竞争力；进而全面推动社会进步，实现经济效益、社会效益和环境效益相统一的“经营城市”目标。
　　三、中、小城市经营城市存在的主要问题
　　1、缺乏科学的城市定位
　　经营城市是一个极其复杂的系统工程，在有了明确的定位和发展战略之后，接下来才是城市的开发，以及城市形象的包装、推广等等。所谓城市定位，简单地说，就是充分挖掘城市的各种资源，按照唯一性、排他性和权威性的原则，找到城市的个性、灵魂与理念。而目前，我们绝大多数的城市定位都过于肤浅，只是根据城市的某个特征进行定位，不能很好地诠释城市的内涵。比如“山水城市”、“华侨之乡”、“某某门户”等。
　　2、经营城市中对城市规划的忽视
　　经营城市是一项系统性的工程，需配合城市的整体规划。经营城市只有在城市规划的指导下才能保证整体利益的最大化，避免经营城市走向误区。然而实际操作中却相反，这最突出的表现为城市建设目标脱离实际，过分的追求“国际化”、“最大化”的目标，各相关部门和领域间缺乏统筹，没能发挥规划的作用将各方因素系统化、协调化。同时还存在城市土地供应的失控，项目的重复建设，规划管理决策的随意性等诸多问题。
　　其中开发区土地利用的粗放就是一个严重的问题。2003年，国土资源部开展了以清理开发区为重点的土地市场治理整顿行动，在清理整顿之前，全国共有各类开发区6866个，规划面积3.86万平方公理，经过清理整顿后，开发区数量压到1568个，规划面积减少到9949平方公理，压缩比例高达77.2和74.2%。
　　3、经营城市的运作机制偏离科学
　　有的城市，经营城市被简单地演绎成拆房子倒地皮，官商勾结侵吞国有资产、透支未来过度开发，导致权力滥用，公共利益得到很大破坏、社会矛盾突出等诸多弊端。有的城市在具体的规划管理措施上还欠考虑，使得规划面对实际经营中的诸多问题无能为力。长期以来，城市经营缺乏经济性考虑，需要多少钱投资，计划后能否找到有资金实力的公司来投资？如果没有足够的资金来源，又怎样才能进行后期开发来尽量减少损失？如何包装地块项目？如何通过城市规划设计和地块项目招商推广活动来进行城市营销？这些经营城市的重要内容，目前还没有在中小城市中得到很好的重视。同时，由于在一个地区城市有不同的县区级政府，一个地级城市很难进行统一经营，因此就出现不同区县之间的恶性竞争，竞相压价出让土地吸引投资的现象，只注重短期的经济效益，没有长远的可持续发展的考虑，影响整个城市建设与发展计划的有序推进。
　　4、城市经营中公众参与的缺失
　　在传统的城市发展模式上，城市发展选择什么样的战略、模式、路径都是由政府决定的，城市的发展似乎与公众没人关系。但随着经营城市理念的逐步推行，各种利益的冲突开始显现出来。当城市运行中出现的问题影响到部分甚至全部市民的根本利益时，政府与市民的矛盾就出现了。由于公众参与城市规划在立法、制度、机构组织和具体的运营方式等尚未健全，仍停留在形式化的表象运作阶段，因此，在中小城市中还没有实现真正意义上的公众参与。
　　四、对策和建议
　　1、树立系统经营的理念
　　城市管理者能直接编制总体规划、分区控制详细规划并直接实行管理，但参予规划和规划管理的却绝对不能只是少数人。当前的城市规划和规划管理，己从原来相对单一的建筑、规划领域，拓展到了经济、文化、自然、法律等各个领域，参与者也相应的从最初的专职人员拓展到了全社会的多个行业的专家，这使得规划的综合型特征越来越凸现。因此，城市政府可能通过成立规划协调委员会，开展规划调研、规划招投标、规划编制、规划评审、规划审批等系列可行措施，来建立新型的规划和规划管理运作机制，让更多的人参与规划设计，让更多的人参予规划管理。
　　2、界定地方政府的角色，组织实施经营活动
　　经营城市应以政府为主，强调政府在提供公共物品中的领导地位。首先，要避免政府包揽一切的倾向，明确政府的主要任务是制定政策、编制规划，而具体项目的投资建设、资金筹措、运行管理等可以通过市场来运作；其次，要明确政府的公正取向，私有化或公私合营是城市基础建设的总体趋势，但是，政府要承担建设城市基础设施的财政责任，同时也要承担私有化过程中的风险。
　　对于非经营性城市基础设施的投资，政府是责无旁贷的主要承担者。在经济大环境下，通过规范化、法律化的操作流程，政府应在土地的一级市场垄断、城市总体规划设计等方面体现出政府的突出作用。
　　3、建立具有体制保障的公众参与组织
　　发达国家的公众参与是非常成熟的，因为建立起了公众参与的组织机构，使一些志愿团体、非赢利性单位等非政府组织发挥了比单个的公众参与更加有效的作用。因此，对于我国公众参与渠道缺乏组织依托的现状，地方政府应当在不改变当前现行整体行政体系，及不增加机构的前提下，建立一个具有体制保障的公众参与组织，可以包括领域专家、利益集团和个人三个部分。该组织可通过研讨的方式加强成员的交流，使其对城市规划取得共识。领域专家主要是规划、交通、科技等各方面的专业人士；利益集团主要应包括城市建设上会涉及到的利益团体，该组织应对其作出协调，使其认识到公共利益的重要，并作出一定让步；个体公众参与则要求该组织采取听证会、公众展示会等多样的形式，对其切实合理的意见采取有效的措施予以反馈和落实。
　　五、小结
　　在当前，我国社会主义市场经济体制逐步确立，在完善城市化进程、加速城市地区间竞争日益加剧的背景下，经营城市作为各地城市政府积极推行的城市发展策略，和一种新的城市发展理念，在我国迅速兴起，同时对城市规划建设和管理实践领域产生了重大影响。一方面，经营城市在我国还是新生事物尚在探索之中，其实践活动对城市发展既有正面积极的作用，又有消极负面的影响，人们对其认识还不够清晰和完善，甚至存在着误解；另一方面，城市规划长期受计划经济模式的影响，无法适应当前城市发展背景变化和新的城市发展机制，规划理念和方法须作出适时的更新和改进。
　　
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