【摘 要】房屋因其具有特殊的价值属性，存在着不同于其他物权客体的特征属性，作为城市居民最重要的生活资料之一，人们对于房屋的关注越来越密切。在我国社会主义公有制的计划经济体制下，房屋的取得是因国家福利分配，但随着我国向社会主义市场经济体制转变，这一特殊财产权问题凸现出来，公产房使用权究竟适应归结为债权还是物权，势必关系到我国国有资源分配的合理性的问题。在我国社会主义计划经济向社会主义市场经济转型的时期里，公产房使用权能够成为可以进入市场交易机制的商品具有标志性的意义。
【关键词】财务工作论文范文,公产房,使用权,法律适用
近些年，我国的房地产行业存在逆经济增长规律发展的情况。城市商品房的价格依旧坚挺。虽然我国出台多项抑制房价的政策，但因我国人口基数大，大城市人口总量集中，相对于城市房地产开发和供给还是存在一定缺口，导致因刚性需求不断攀升，从全国范围看房地产价格仍出现持续上涨的情形。在房地产开发商与政府之间的博弈中，政府的行政干预手段具有极大的局限性，只能算是饮鸩止渴。城市公产房作为政府储备的房屋能源，不应成为政府特定时期，特定环境下的权宜之计，而应合理利用，积极转型，明确立法，成为调节我国房地产市场的有力杠杆。
1 部分发达国家解决城市住房问题的经验
美国联邦和州政府通过发放税金信用证，给相关机构提供一定额度的税金减免，鼓励私人开发商和非营利机构出资兴建供低收入家庭租用的住宅。美国政府还对住房项目的支出超过家庭总收入30%的62岁以上的孤寡老人、低收入家庭、残疾人、无家可归者，由政府设立的住房与城市发展部具体负责为其提供房屋租金的差额补贴。
日本二战战败初期，日本政府首先采取在战灾严重地区建造了大量简易住宅帮助民众越冬，从而缓解当时住宅紧张状况，这也是日本公营住宅的前身。1951年日本颁布了《公营住宅法》，明确指出公营住宅的受益对象为本国低收入家庭;该法还就国家对公营住宅建设补贴方式作出具体的规定。规定被列入住宅建设五年计划中由地方建设的公营住宅， 国家担负其建筑费用的50%。政府定期公布家庭收入标准，为达到一定收入标准的低收入家庭提供公营住宅，极大地缓解了低收入家庭住房紧张状况。1996 年日本提出公营住宅房源新思路，即由地方公共团体建设公营住宅;由地方公共团体收购民间住宅;由地方公共团体租用民间住宅等三条途径。
2 充分发挥公产房使用权作用的对策
2.1 对公产房使用权进行法律定位并制定相关法律
公产房使用权是一种具有独立性的财产权形式，可以界定为用益物权或准用益物权，根据现今大陆法系国家成熟的物权立法和英美法系的财产权制度，我国的公产房使用权制度与美国不动产租赁制度中承租人的房屋“租赁使用权”更为接近。两种制度中的承租人都对承租房屋有绝对的排他性的控制权，享承租期内该房屋所有权益的占有、使用、收益、转租、优先权等。二者不同的是美国不动产租赁制度中“承租使用权”关系建立在租约基础上，而我国的公产房租赁源于按需分配制度，并与一定的身份和条件相联系。美国民法并没有对租约有明文限制，租赁使用权既可转让，也可以转租，如果租约里限制了转租，则转让租约不受影响。租赁使用权规则这一制度我们在制定公产房使用权制度时可以借鉴。为了把公产房使用权和取得房屋所有权的租赁使用权区分开，完全照搬大陆法系上的“居住权”(大陆法系中用益物权中使用权的一种，一般指居住权人对他人所有的房屋以及其他附着物所享有的占有、使用乃至收益的权利)规定是行不通的，大陆法系中居住权的设立更侧重保护特定人的使用利益，而对财产独立性的保护相对比较弱，即具有不可交易性。如法国物权法规定，居住权限制于受益人及其家庭成员居住，既不可以出租，也不可以转让。这样规定显然不适合我国公产房改革的要求。根据以上分析，我国公产房使用权是一种权能接近于所有权，独立性很强的新型用益物权，是公产房承租人在法律允许范围内，对公产房享有占有、使用、部分收益和有限制处分的权利。由此可见，公产房使用权比居住权的适用范围更加广泛，内容也更加丰富。公产房承租人所享有的使用权包括占有、使用、收益和处分权，但与物权法中规定的所有权的四项权能同名但权力范围有所不同。公产房使用权中的占有，指公产房承租人对其承租的房屋享有实际控制和支配的权利，它是产生使用权的前提和基础。公产房使用权中的使用，指公产房承租人对其承租的公产房享有合理利用的权利。公产房使用权应当比照我国《继承法》的规定指定相关的继承法规。公产房使用权中的收益，指公房承租人对利用所承租的公产房获取利益的权利。公产房使用权中的处分，指公产房承租人根据自己的意愿保有、转让或灭失其所享有的公产房使用权的权利。主要指对公产房使用权部分权益的处分，而承租人无权决定公产房的最终命运。从以上权能分析和实践做法来看，公产房使用权范围非常接近于所有权，并且在实践中是可行的，有必要进一步立法确认。
2.2 由国务院制订统一的公产房使用权交易原则和基本规则
我国对于公房使用权交易现在仍处于摸索尝试阶段，但公产房的交易规则应当具有可行性和合理性，并应当具有统一的交易原则和基本规则。包括：交易的规制目的、交易中主体和客体范围及适用、交易的基本程序与手续要求、交易的保护和纠纷处理途径等等。这些规则的设定决定于公产房使用权性质的界定和公产房使用权交易的立法目的。立法要充分考虑到住房体制改革的双重目标，包括住房商品化提高使用效率问题和住房政策中的社会保障需求。如要保障低收入公产房承租人利益，交易中给予政策优惠措施等。另外，还要注意新规定的制定要与原有规定具有衔接性，新规定应尽量避免与原有规定的法律冲突问题，如果原有规定已不能适用公产房交易的需求，可以对原有规定进行适当修改，或者立法中明确规定冲突解决原则。
2.3 各地政府应当制订具体实施办法和配套法规文件
各地区应当根据我国现行《物权法》和统一的公产房使用权交易规则，自行制订具体交易实施办法，如公房使用权有偿转让具体手续与程序、交易税费问题、如何与原产权单位产权交割、交易的成立与生效性条件、原租赁关系的转移产生的问题如何处理等等。目前直管公有住房承租权转让、转租处于国家禁止而地方支持的尴尬局面。在具体交易过程中，产权单位往往成为不可或缺的第三方出现，但很多时候，房屋产权单位都以消极或默示的态度对待公产房使用权人与第三人进行的交易，应当明确规定因房屋产权单位消极或默示的态度不必然导致公产房使用权人与第三方进行交易的无效。
2.4 努力构建城市公产房合理运作体制
公产房不应是政府以增加供给抑制目前大中城市房价上涨的权宜之计，将是伴随着经济发展而长期存在的。即使是在目前世界上经济发达的国家，也存在着绝对贫穷和相对贫穷，仍需要政府帮助他们解决住房问题。建立公产房相关法律法规，规范公有住房资金来源渠，例如国家和地方政府可以通过公共财政预算投资确保每年公产房建设资金落实到位，在以公共财政投资为主的前提下，多方筹集资金，政策上鼓励私有房地产商加大对公产房建设的投入，从而建立稳定、规范的公产房资金来源渠道。加强公产房建设，保证低收入家庭拥有与社会发展水平相适应的居住环境。建立公产房组织管理运营机构。国家和地方政府对低收入家庭的住房问题提升到一定高度进行关注，不仅在资金方面给予必要的支持，而且要建立完善的公有住房组织管理运营机构。建立完备的家庭收入审核机制，客观合理的确定公有住房的家庭收入标准，有计划有步骤地解决低收入家庭的居住问题。建立和采用阶段、级差的房租形式。保证公产房的房租同比市场上临近的同类型住宅的房租低的基础上，对低收入家庭根据其实际收入进一步进行分类，对不同的收入阶层采用不同的房租水平或政府给予一定的住房补贴。
尽管关于公产房制度我国各地已出台了相关规定，但公产房承租权制度设计上的硬伤难以消弭，短时间内也很难从根本上解决公产房承租权上市后所带来的经济和法律方面难题。从我国住房体制改革的趋势和房地产市场发展的长远目标看，公产房承租权有偿转租、转让只是一个过渡性措施，其效应也是阶段性的。随着经济社会发展，商品房市场逐渐成熟，各地应当停止直管公有住房承租权的转租转让，逐渐消除这过渡性措施所带来的混乱。考虑政策的延续性，一方面国家应鼓励购买已租直管公有住房，另一方面应不断提高直管公有住房租金最终达到市场租金水平，使之商品化、市场化，以筹措危旧公房改造资金，维护国家收益。
