[摘要]增强人的生存和发展能力，促进人的全面发展是以人为核心的中国新型城镇化建设的终极目标，实现这个目标的前提就是要保障和实现充分就业。低碳城镇化是新型城镇化的重要内容和必由之路，低碳城镇化对就业的保障应该更具公平性并且按照就近原则来推进。文章认为，在低碳城镇化建设过程中，要促进就业增长和提升就业质量，必须优化产业布局、产业结构与发展模式，扩大就业空间;建立健全劳动力教育培训制度。培养适应低碳产业发展需求的劳动者，提高劳动者就业竞争力;推进城乡劳动力市场一体化建设，提高人力资源利用效率，增强社会就业公平性。
[关键词]企业管理,低碳城镇化,就业保障,以人为核心,可持续发展
新型城镇化建设是中国实现扩大内需、优化产业结构和解决“三农”问题的重大战略。与传统城镇化发展不同，新型城镇化以保障人的生存和发展为核心――满足人的多方面需求和全面发展，实现新型城镇化与新型工业化、信息化和农业现代化之间的良性互动，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业和人口集聚的功能。从经济发展的目的和人的全面发展理论来看，以人为核心的新型城镇化很重要的方面就是要保障每一个有劳动能力的人都能够实现公平、稳定就业，这是实现人口城镇化的前提与基础。传统城镇化的一个重要弊端是：由于城乡劳动制度、劳动力市场的分割和社会保障制度的制约，导致城乡居民就业权存在巨大反差，出现了经济社会发展和人的发展不同步的现象。新型城镇化使解决这些问题成为可能，以可持续发展为特征的低碳城镇化作为新型城镇化的重要内容之一，有利于带动就业和促进经济增长，有利于提高人的生活品质，应构建适应低碳城镇化的就业保障体系，促进社会就业增长和公平、稳定就业，从而实现新型城镇化以人为核心这个内在诉求。
一、低碳城镇化是保障和实现充分就业的有效路径
新型城镇化战略实质上是对传统城镇化发展模式的反思与纠偏，是传统城镇化发展造成的土地城镇化、“城市病”和农民市民化受阻等问题的倒逼，是中国经济发展方式由外需拉动转向内需驱动的重大转变，是中国经济发展从物本导向向人本导向转型的战略调整。传统城镇化带来的人的发展对经济发展的让位的各种代价，使决策层和社会各界对新型城镇化的认识逐渐趋于科学和理性，基本形成了新型城镇化要以人为核心的共识：新型城镇化要满足人的多方面需求和全面发展――以为人的生存和发展创造更充分有利的条件为最终目标。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，中国特色新型城镇化道路要推进以人为核心的城镇化。形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。《国家新型城镇化规划(2014*2020年)》也同样强调新型城镇化建设必须以人的城镇化为核心，而且把“以人为本、公平共享”置于首位原则，把推进农业转移人口市民化、加强城镇基本公共服务建设、提高人口素质、促进人的全面发展与社会公平正义、增强全体居民现代化建设成果共享度等作为人口城镇化的重要内容。国务院总理李克强曾多次表示：“推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。”
实现这个目标，基础和前提在于要让每一个有劳动能力的人都能够公平地实现就业，并在就业过程中实现劳动力价值。因为“一个人总是要靠他的劳动来生活”;人的主体存在是通过人的生存活动劳动来实现的，即通过人的劳动实现的，人一旦脱离劳动就会失去其生存和发展所需要的物质基础。因为就业是劳动者参加生产劳动的现实表现形式和主要路径，由此人生存和发展的条件只能通过就业来创造，而且应在就业过程中实现自身的劳动价值。落实新型城镇化的以人为核心，就是要提高人的生存和发展能力，让每个人特别是农村劳动力人口、进城务工者因新型城镇化发展而受益。新型城镇化建设对人的生存和发展的保障应该更多地落实到对农村劳动力人口、进城务工者等群体发展一系列问题的解决上。这是因为在现实中，现行经济体制和传统城镇化模式的缺陷已经事实地造成了农村劳动力人口、进城务工者等群体在就业机会、就业市场准入、教育、住房、医疗和社会保障等方面的诸多局限，他们在生存和发展成本、发展机会、发展公平和发展能力保障等方面相对于城市居民而言，往往处于劣势。而低碳城镇化为解决这些问题提供了一条有效路径，党的十八大报告提出了新型城镇化要把生态文明建设放在突出的地位，提出绿色发展、循环发展和低碳发展的理念。将推进新型城镇化与生态文明建设结合起来，通过生态文明建设，优化空间格局、调整产业结构、转变消费方式，促进城镇化健康发展;通过推进城镇化，把生态文明理念和原则融入全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路;通过走低碳城镇化道路，推进产业结构调整和机制制度优化来扩大岗位种类、岗位需求、促进公平就业和完善社会保障体系，使尽可能多的人获得更公平和充分的就业权，进而获取满足生活等各方面需求的物质资料，完善个人生存和发展的条件，最终做到以人为核心，实现人口的城镇化。
二、低碳城镇化对人的就业保障应该更具公平性
让每一个有劳动能力和劳动意愿的人都具有参与社会生产劳动的权利，也就是就业权作为公民劳动权中的核心权利，是国家和社会的责任所在。不能因身份、户籍、年龄、相貌、民族和学历等差异而被弱化，也不能因为上述因素而被优势群体挤占或替代，更不能被剥夺。每一个人只能有社会生产劳动分工不同之分，而不能存在就业歧视、就业不平等之别。否则，对于不能就业的人来说，其法律赋予的劳动权就会受到侵害或落空，其生存和发展的权利是不公平的。从另外的角度来看，如果一部分人不能实现充分就业，这部分人力资本就会浪费，无法达到社会资源利用的最大化和创造更多社会财富的目的，更严重的是还可能会成为引发社会不稳定、不和谐的因素。低碳城镇化发展将由于其新技术和新产业的发展造成一些结构性失业，但其在此过程中也可以提供不同程度的绿色就业岗位。如联合国环境规划署与国际劳工组织发布的《绿色就业：在低碳、可持续的世界中实现体面劳动》报告中指出的具有巨大减排潜力并且拥有不同程度的绿色就业开发潜力的产业：可持续农业和林业、可再生能源、建筑节能、资源回收和利用等。。低碳城镇化能够根据市场规律，有效地配置劳动力资源，提高劳动力使用效率。因此，需要通过完善收入再分配制度，建立充分尊重劳动价值的薪酬机制，使人的就业更具公平性。低碳城镇化对人就业保障的公平性体现在：应该以劳动者的思想品德、道德修养、业务技能、知识储备和工作经验等内在软实力作为主要衡量尺度，而不是对身份、资源优势以及社会资本(自己及家庭、亲属拥有的社会关系)的依赖;还应体现在打通社会流动的正常渠道，降低社会各阶层的创业成本，降低社会底层的生活成本，提高竞争力，扩大社会底层向上流动的通道。因此，低碳城镇化必须解决目前城镇化模式下出现的部分群体，特别是进城务工者因户籍、社会资本、创业成本等多种因素所限而被排除在某些行业、岗位之外，并且在住房、医疗、教育和社会保障等诸多方面承受着比城市居民数倍的成本压力甚至是权利缺失等不公平现象。 三、低碳城镇化对人就业的保障功能应注重就近就业原则
根据清华大学李强等人的调查显示，目前持农业户籍的人中近2/3表示不愿意转为非农户籍，因为涉及经济利益，如拥有农村户口可以保留农村的土地和宅基地。再加上大城市和省会城市限制户籍，尽管中小城镇的户籍政策早已放开，但由于就业机会少，流动人口难以产生落户的动力。因此，有学者主张，新型城镇化要通过推进进城务工者市民化方式来解决这类群体就业的增长和公平性问题，实现人的城镇化，对此笔者并不完全认同。进城务工者市民化虽然是新型城镇化建设中需要解决的难点，但并非全部。真正要解决现在进城务工者“在城里留不住、在乡下没法留”的现状，必须完善低碳城镇化规划，明确大中小城市和城乡、城内区域分工，解决工业不集中、居民区和工厂混杂的问题，加大城乡统筹力度，强化中小城市、小城镇的就业保障功能，实现就近就业，解决空间格局和社会格局中潜在的巨大浪费现象。现实中进城务工者所出现的就业难、就业不公平和社会保障不完善等问题，与长期以来中国实行的由政府强力主导的大城市发展战略密切相关，正是在政府的过度干预作用和大城市快速发展的驱动下，大量的优势社会资源向大城市聚集，出现了农村社会资源被大城市挤占的现象，进而导致大量农村劳动力人口流入大城市。当前，社会各界对城镇化发展规律的认识日渐明晰，城镇化即城镇的发展是一个生产发展的自然过程，是工业化发展的必然结果，城市发展战略应该逐步由原来的大城市发展战略向以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展的战略转型。这也就意味着，在未来的新型城镇化建设中，对就业问题的解决必须有用低碳城镇化来推进等新的思维和理念，要超越过度依赖于大城市作用的初级阶段，转向对中小城市甚至是城镇就业空间和保障功能的挖掘与利用。换言之，就是要树立就近就业的观念并作出相应的制度安排，通过推进低碳城镇化发展，完善中小城市功能和壮大农村集体经济、中小民营企业和手工作坊等方式来扩大就业空间、促进社会就业。2013年8月30日，国务院总理李克强在与中国科学院、中国工程院院士及有关专家进行城镇化建设座谈时提出了新型城镇化建设人口就近就业的思路，他指出：“要走中国特色、科学发展的新型城镇化路子，东部要提升城镇化质量，中西部地区要培育一批城市群，实现人口就近就业。”推行就近就业有以下三个方面的优势，一是中小城市经济发展空间巨大，经济转型升级和内需拉动将会进一步带动中小城市的城镇化发展，因而需要大量的人力资本支撑，中小城市在配套和生活服务等方面也具有一定优势，可以提供相当规模的就业岗位，具有留住转移人口的条件;二是就近就业有利于避免人口向大城市过度集中，能够减轻大城市外来人口带来的各种压力，有利于缓解“城市病”带来的负面影响，减轻教育、医疗等公共服务供给不足造成的社会压力;三是就近就业有利于减少就业者的工作搜寻成本――包括经济成本、心理成本。实际上，近年来返乡就业、就近就业的趋势也越来越明显。以高职院校毕业生为例，在2011届高职院校毕业生中，在院校所在地就近就业、地级城市及以下地区就业、西部地区就业、民族地区就业、贫困地区就业的比例分别为68%、51.8%、19.6%、13.9%和4.9%。
四、构建中国低碳城镇化的就业保障体系
低碳城镇化建设对拓宽就业渠道、促进就业增长具有推动作用并且应该在增强就业保障中发挥更大作用，这已经成为社会各界的基本共识，同时也是新型城镇化建设的重要任务和目标之一。但是，还应重点解决好在促进就业增长中的推进方式、制度保障以及衡量标准等问题，最终实现就业人口规模的增加和就业质量水平的提升。
(一)优化产业结构与产业发展模式，扩大就业渠道空间
就业问题的解决是经济发展(以产业发展为核心)和就业制度共同作用的结果，其中产业发展是前提和基础，制度更多的是在保障层面发挥作用。没有经济的充分发展来创造足够丰富的岗位需求，就业制度再完善都是没有根基的。新型城镇化建设必须发挥好产业的支撑作用，这就要求低碳城镇化建设要做到产业发展与对人就业问题的保障协同推进，在遵循新型城镇化发展规律、地方产业发展禀赋优势及发展导向的基础上，着重考虑产业发展对人口就业和环境的保障功能，通过增强产业的就业拉动性、产业发展的生态性与可持续性，最大限度扩大就业空间，创造更多的岗位需求。第一，积极发展第一产业和第三产业。要继续大力培育和扶持乡镇集体经济发展，扩大农村劳动力人口就业空间，吸引生活不便的偏远地区人口到乡镇就业生活。传统城镇化发展模式已经证明，大量农村劳动力人口聚集于大城市并不能有效地解决人口的就业问题，而且在各种制度缺陷的制约下，大部分农村劳动力人口在大城市和乡村之间“钟摆式”生活，一方面虽然想但没有条件留在大城市里，另一方面用在城里赚来的积蓄在老家改建住宅，但又不愿长期生活在偏远不便的乡村，造成“空心化”的现象，在一定程度上加大了城市各种资源的供给负担，造成了土地等资源的浪费。低碳城镇化必须科学规划好县城、乡镇的产业布局，统筹规划好城乡产业资源分配，结合地方资源优势、产业发展规划等推进地方特色产业发展。特别是产业基础雄厚、吸纳就业能力强、污染低、农村人口参与面广的现代农业、生态农业、生态旅游等新型产业的发展，谋划发展生产性服务业，加快构建分工细化的产业链和产业集群，以农村农业化带动城乡产业一体化，创造更多的就业岗位、扩大就业空间。第二，推进高碳产业低碳化。要大力发展中小型民营企业并引导它们从高碳产业向低碳产业转型升级，向就业率高、就业容量大的行业发展，提高就业质量。以人为本的新型城镇化不能只注重大城市的规划发展和城市经济的发展速度及规模，而应转向对人的生存和发展的关注，要保障每一个有劳动能力的人都能在新型城镇化建设中实现就业并提高就业质量。这就要求产业发展必须打破大工业的局限，不仅扶持大企业、大工业向低碳化转变，更要重视从事低碳产业的中小企业和家庭作坊的发展和扩大生存空间，让不同层次的劳动者都能够有足够的、各种需求类型的岗位实现就业。事实上，中小企业本来就是解决社会人口就业的重要渠道，目前75%以上的已就业机会和95%的新增就业岗位都是由中小企业提供的。第三，建立绿色产业投资回报机制。通过建立生态补偿和碳汇交易等机制，让“绿水青山也是金山银山”，引导更多资本投向绿色低碳产业，充分尊重乡村劳动者在环境保护、生态维护方面的劳动价值，引导他们在绿色产业发展中通过对水源、耕地、林业等自然资源的保护和开发的劳动中获得回报，解决他们的工作岗位需求。 (二)建立健全劳动力教育培训制度，提高劳动者就业质量
评判低碳城镇化建设的就业保障不能仅仅是停留在是否提供就业岗位、是否实现就业的层面上，更要从就业稳定性、可持续性、就业竞争力和是否实现劳动力价值等方面进行考量。即在低碳城镇化建设中，每个人都应在就业过程中实现人尽其才，并且在综合能力方面得到持续提升，这是人的全面自由发展的内在要求，也是国家、社会和企业提高就业质量的应有之义。因为新型城镇化走的是一条与新型工业化、信息化和农业现代化协调互动，集约、智能、绿色、低碳的发展道路，提高劳动者的素质能力以适应经济社会发展需求是必然趋势。现实中大部分进城务工者和将要转移的农村劳动力素质之所以与低碳城镇化发展要求不相匹配，既有他们自身能力的不足也有就业单位以及相关政府部门劳动力培训缺位的因素，必须尽快建立健全劳动力教育培训制度。一方面，政府部门要完善农村转移劳动力素质教育长效机制。要加强农村劳动力转移人口的市场调查和研究，把握好社会、各行业劳动力需求量和就业能力要求，完善劳动者就业能力培训机制，保证培训内容、培训规模与农村转移劳动力数量及其职业技能诉求相适应;加大对农村转移劳动力职业技能培训资金支持力度，建立中央、地方政府、企业、个人为一体的就业培训成本分担机制，合理确定各层级用于农村转移劳动力培训费用的比例，并完善免费培训、培训补贴的相关规定，保证最大范围的农村转移劳动力人口受益。另一方面，发挥职业教育功能，完善劳动力就业培训资源整合机制。新型城镇化建设以人为核心的要求从实质上就担负有再造就业环境的责任，提升劳动者素质能力就是其重要组成部分。人力资源作为低碳城镇化建设的重要因素，如何提高劳动者素质能力就成为了低碳城镇化建设和促进就业增长、提高就业质量的重要任务，其关键又在于教育(包括正规教育非正规教育和不规则教育)质量的提高及其功能的发挥。相关政府部门应该进一步整合教育培训资源，把高等院校、职业学校、成教中心、企业培训(教育)中心、社会培训机构和社区教育学校等教育培训机构整合起来，促进师资、教学设备、教育理念和教育模式等教育培训资源优劣互补、资源共享，实现社会教育培训资源配置达到帕累托最优状态，使其发挥更大的辐射功能，扩大劳动者就业培训覆盖面。党的十八届三中全会指出，要加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才。截至2012 年，中国独立设置的高等职业学校达到1297所、中等职业学校1万余所。高等职业学校中50%分布在地级市及以下地区，25%分布在西部地区，19%分布在民族地区。可见，对于市县和乡镇一级，劳动者教育培训建设要注意发挥职业教育的功能，加强顶层设计和制度安排，加大对职业教育的资金和政策支持力度，积极引导社会资本投资职业教育领域。同时，要引导职业院校向服务县域经济和支持“三农”发展转型，优化职业教育发展环境，探索和创新不同区域、不同行业、不同层级职业院校的联合办学模式，推进职业院校资源整合，促进城乡互动、资源共享，提高职业教育质量，把职业院校发展成为进城务工者和农村转移劳动力就业培训的重要阵地，提高农村职业学校学生专业技能和农村劳动力综合能力。
(三)推进城乡劳动力市场一体化建设，增强社会就业公平性
实现更高质量就业已成为未来中国就业工作的战略目标和考核标准，这种就业是获得工作机会，实现公平收入，具有体面工作条件、工作环境和劳动权益得到保障的尊严劳动。如前所述，新型城镇化建设中的就业问题其实更多的，是指向进城务工者和农村转移劳动力的就业质量问题。这一群体就业机会不平等、收入不匹配和劳动权益保障缺失等问题已经成为当前中国就业的顽疾，根源就在于城乡二元劳动市场的分割及与其密切相关的制度缺陷，必须尽快打破城乡二元劳动力市场分割格局，建立区域乃至全国统一的劳动就业制度和保障制度。对于进城务工者和农村劳动力转移人口的就业问题，很长时间以来都无法避开由户籍制度带来的各种不利影响，随着全国各城市户籍制度改革的放宽或者放开，该制度对上述群体就业的影响可能会趋于减弱，但这并不意味着这就从根本上解决了这一群体的就业问题，关键在于要解决造成该群体就业机会差别、就业条件不平等和劳动权益保障难等问题。新的劳动就业制度应该是以保障人的就业优先且兼具公平的制度体系，选人、用人的标准应该以劳动者的能力、品德修养以及与企业岗位需求为重要考虑，而不是外在的户籍、身份、性别和民族等因素。这就必须完善企业用人机制及相关监管机制，通过法律法规来约束和引导各行业企业建立公平、透明、统一的录用人才评价标准，消除一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视，创建公平公正的就业环境，保证各类群体的就业平等权。改革收入再分配制度，充分尊重劳动价值，缩小贫富差距。在就业问题上，政府和企业一样同样负有重要责任，甚至责任大于企业。目前对政府绩效的考核更多的是以经济发展速度和经济规模为主要考核指标，对就业问题的考核权重偏弱。下阶段，应该加强政府的就业责任体系建设，把就业率、就业环境和劳动者权益保护等就业目标纳入政府工作的重要考核内容，而且还要建立劳动者劳动权益诉求表达和维权的多元化、立体化通道。除此以外，还要完善进城务工者和农村转移劳动力公平统一的社会保险、医疗保险、工伤保险、职业培训、子女教育和职业晋升等保障制度，逐步消除进城务工者与城市居民、非正规劳动力市场劳动力与正规劳动力市场劳动力的就业社会保障差别，解决他们的后顾之忧，增强就业竞争的公平性和就业质量。
