英国学者保罗・霍普曾提出通过建设公共精神文化来实现共同体重建，呼吁社会需要一种超越政府和市场的公共精神，来培育和引导人们的“公共性”价值观念。公益广告是公共精神文化的重要组成部分。
摘要：我国公益广告的行政化和商业化色彩一定程度消解了公益本质，一直以来也成为阻碍我国公益广告运行的顽疾和瓶颈。文章借鉴“多中心”理论核心概念，采用“使用者协会”构建我国公益广告运行主导者―“企业型非营利组织”模式，运用有限合伙制经营形式平衡公益纯粹性和商业参与关系，坚持公益本质的非营利性，以实现公益广告主导者层面的独立自治和“多中心”运行竞争的的公益广告新机制。
关键词：新闻类论文发表,公益广告运行主导者,多中心理论,使用者协会,企业型非营利组织,有限合伙制
一、 我国公益广告运行主导者实践回顾与争议检视
从1986年贵阳电视台播发我国第一则现代意义的电视公益广告至今，我国公益广告事业已经走过了28年，政府主导、中央和地方媒体播发的大量公益广告在社会精神文明建设、重大活动、自然灾害及突发公共事件、慈善捐助等方面发挥了重要作用，并积累了丰富的公益事业实践经验和公益成果。2013年因“中国梦”系列公益广告强势发布被媒体称之为“中国公益广告元年”，随处可见颇具中国特色的公益广告，“讲文明，树新风”、“24字社会主义核心价值观”为主题的公益广告不断传递正能量，宣扬积极向上的价值理念。但不能否认由于我国一直在理论研究和具体实践中没有形成一个长期有效的公益广告运行机制，其发展瓶颈问题至今仍然集中体现出公益广告运行初级阶段所具有的问题：政府公益独大、资金匮乏、公益供给不足、创意水平低下、商业侵蚀、公益人才缺乏等等，而更大的忧虑是所有这些问题相互交错在一起产生恶性循环，作为公共传播资源的公益广告价值和社会公信力在无形中降低。在此本文就我国公益广告运行主导者问题作相关讨论。
第一，政府主导模式的公益广告运行不利于平衡公益供需矛盾。公益广告传播从中央到地方媒体传播口径统一，主题趋同、集中发布，出现了 “突发的繁荣与平日的寂寥”现象，特别是大部分政府发起的公益项目都是对灾难的救助，捐款捐物成为民众所熟识的公益方式，然而真正公益不仅仅是“应急救急”，狭隘的公益内涵必然导致政府管理资源有限的公益投入和无限的社会公益需求产生冲突。十八届三中全会决议进一步明确打造法治政府和服务型政府的主张，随着我国政府职能转变、政府公益独大的退出会使得公益广告的供需矛盾更加突出。
第二，政府主导模式的公益广告运行不利于社会公益成长。政府主导模式的公益广告运行缺乏市场竞争机制，在公益广告创意制作发布整个环节中更多的是行政公文式任务摊派，行政化的公益组织性质从初期对行政的“依赖性” 转化为“惰性”，消解甚至失去了公益机构源于社会、对民生关注与开拓创新的发展意识，导致“自下而上”的公益自发性驱动不足。当然，打破行政化坚持“真实性原则”与“党性原则”，否则会迷失方向。[1]非营利性公益组织长期的虚弱和缺位，抑制了社会公益健康完整的成长空间[2]，这也是我国社会长期以来各类公益组织包括官方或非官方机构难以独立承担公益广告运作的制度制约因素。
第三，政府主导模式的公益广告运行不利于公益资源的可持续发展。政府、媒体和企业的公益投入具有双重动机，或保守或投机，有限的公益广告资本和智力投入导致公益广告运行质量不佳，一是公益广告创意成本投入不足，二是公益广告没有树立“公共传播资源”有偿使用的观念。这种政府主导的公益广告运行从根本上局限了公益广告的公益资源价值和社会贡献，同时商业色彩越来越凸显的公益广告，又一直在消磨与损害公益广告本身的公信力和社会受众的公益认同，而这反过来又动摇了媒体、企业公益投入的信心和努力，恶性循环呈现出公益资源的双重制约，最终失去了商业与公益的相辅相成、共同发展的机会和平台。
二、我国公益广告运行的关系问题与主导者转变
公益广告是为了维护公共利益而进行的传播活动，本质上是属于公共产品范畴。西方的公益实践表明，非营利组织在本质上有成为公益广告运行主导者的可能，但在我国现有社会制度下过于弱小的非营利组织无法解决资金困窘问题和最大化利用社会公共资源的责任。面对不断出现的社会问题和社会公益需求，作为政府又不宜取代非营利性组织而过多地承担社会责任角色，以政府为主导者的公益广告运行模式所引发的问题已经成为制约我国公益事业发展的瓶颈。强烈的公益行政化和公益商业化色彩冲淡了公益广告的公共产品本质，政府和企业成为公益广告运行主导者的两个极端而倍受责难。
解决公益广告运行主导者明确问题必须首先理清以下三个关系：一是坚守公益广告的纯粹性与商业性参与的关系。由于我国长期以来政府主导公益广告运行，原本就没有太多关注纯粹性这个问题，但是现阶段政府公益逐步退出之后，引入商业性参与来解决公益广告运行资金匮乏窘境是必然的，因此需要在公益纯粹性和商业参与之间寻求平衡方法，比如运用“公益广告文本纯粹性” 概念[3]隔离公益广告商业参与对于纯粹公益的影响、构建“第三力量”将商业参与的利益动机进行合理的转化、激励和监督的制度安排等。二是公益广告运作的公共性与专业性关系。公益广告作为一种公共物品，政府和市场供给都会存在“失灵”问题，我们必须在公益广告运作的“公平与效率”、“竞争与合作”等方面寻求明确的主导者，它既能够促进公益广告运行的专业化程度和质量水平不断提升，又能够保证公益广告作为公共传播资源得到有序地开发、利用和补偿，实现公益增值。三是公益广告运作的地方分治与中央权威关系。公益的内在逻辑是自发的，公益广告运作的真正活力应该来源于“自下而上”的社会基础，然而在我国现有体制以及地广人异、发展不均衡的国情下，我国的公益事业需要多元主体的存在，其中政府又是不可忽略的公共力量，一方面，政府控制着社会公共资源要素，另一方面非营利组织正在通过各种方式独立成长。康晓光、韩恒就提出中国社会是“行政吸纳社会”观点，即国家和社会不是分离，更不是对立，而是相互融合的关系。 [4]所以在考虑我国公益广告运行主导者时必须慎重考虑政府要素，合理利用政府资源，包括政府、媒体、企业、非营利组织等各方参与公益广告运行都需要得到激励和监督的双重约束，才能够处理好公益广告的地方自治和中央权威的关系问题，这既是关系到公益广告运行主导者组织内部架构问题，又是关系到公益广告运行外部制度安排设计问题。 我国公益广告运行“主导者是谁”的分析是一个公共资源治理问题。目前在我国几乎所有的研究文献和观点讨论中对于政府主导模式的公益广告运行都持以否定的态度，但现实中我国公益广告的政府主导又有着不可否认的现实合理性，也发挥了无可取代的积极作用。更加重要的是，这才是我国公益广告运行实际和现实出发点。如前文分析，我国公益广告运行主导者明确的三个关系问题来说，第一个问题是研究公益广告运行的纯粹性坚守与商业性补偿问题，这是关系到公益广告运行主导者的组织设计原则;第二个问题是研究公益广告运行资源的有偿性和增值性问题，这是探讨公益广告主导者运行环境和公益资源可持续发展问题思考;第三个问题实际上是研究公益广告运行机制的治理结构问题，研究处理好公益广告运行中主体与客体、主体与主体、个体与整体之间的合作竞争、冲突平衡和互动发展问题。那么现实中公益广告运行主导者的政府应如何遵循这三种关系实现转变呢?笔者提出如下建议：
第一，从政府主导到政府引导。从我国经济改革开放的经验来讲，政府在转变职能时也不是革命式的彻底转向，而是需要一个逐步改进的过程。政府既要看到在公益广告事业发展中的资源优势，也要有意识逐步建立“退出机制”，“政府引导”意味着政府需要在公益广告运行上不断简政放权、弱化公益行政色彩，同时需要不断培育社会公益力量对于公益广告运行的参与和投资信心，由区别对待到平等分享“公益广告”优质资源。实现公益广告运行主导者的多元化，才是我国公益广告健康发展的必由之路。
第二，从全面主导到政策主导。从西方发达国家的广告产业来看，大多数公益广告创作都会成为广告创意发展的有机部分，也会成为整个广告产业发展的一种道德支撑力量而倍受社会关注。在我国公益广告首先是得到了政府的重视和投入，我国公益广告的政府主导是一种国家社会体制、历史文化、经济发展水平、企业管理层次等多种因素综合所致的“政府的完全担当”，但同时我们看到公益广告的公益本质在发展之初就被限定在一定的空间里，而几乎所有企业层面的公益广告行为都是具有非常直接的商业性目的。随着我国政府转变职能、从全能政府到有限政府“公共性”的理性回归，公益广告发展需要政府从全面主导到政策主导的转变，特别是政府在制度安排上支持公益社会化发展的政策扶持与激励。
第三，从利益驱动到社会驱动。商业参与是我国公益广告事业发展和公益广告运行主导者无法逾越的现实问题。从政府政策制定和实施角度来看，必须首先尊重公益广告主体的“利益诉求”;我们发现，功利主义给我们的启发就是，私益有可能成为公益的一个有效路径，曼德维尔悖论非常明确地肯定了企业参与公益行为的“私益”动机所具有的道德正当性，比如说政府在税费制度上给予公益广告主体的优惠激励政策。政府通过政府内部放权和向社会分权二种公益政策途径，鼓励各级政府、媒体、企业以及社会力量共同参与公益广告，由中央到地方各级政府本身也是一个利益诉求主体，改变以往从中央到地方各级政府整齐划一、行政文件式的公益广告行为，最终实现从利益驱动公益到社会驱动公益的目标，政府转变职能、实现国家与社会有限均衡的政府 “公共理性”体现在将公共权利分权于社会，清晰界定政府权力边界和确定社会和个人权力制约的合法性。[5]公益广告所表达公共利益的出发点和归宿最终在于社会公益力量的成长，包括非营利性组织和企业等非政府利益组织参与公益广告且不断增长所发挥的主导作用。
三、我国公益广告运行主导者分析――“第三力量”
明确公益广告运行主导者是一个公共资源治理问题，矛盾集中在公益广告的纯粹性与激励商业投资公益的冲突上。奥斯特罗姆1990年出版的《Governing the Commons》(《公共事务的治理》)第一次详细阐述“多中心理论”，即在人类公共领域实现多中心治理体制的可能性[6]， 其核心理论认为：在私有化和国有化二极之间还存在着其他可行的方式。作为社会和社区自组织的治理，是一种“没有政府的治理”，既超越了国家和政府，也超越了市场的“第三条道路”。[7]奥斯特罗姆“使用者协会”治理理论对于解决我国公益广告运行机制现实困境和确立公益广告运行主导者有着一定的启示和借鉴意义，我们需要设计这样一种超越政府和市场方式解决公共资源治理的“第三力量”组织：一方面，坚守媒体发布的所有公益广告传播必须保持绝对的公益纯粹性。也就是说公益广告与商业参与需要保持一定距离。笔者一直呼吁公益广告纯粹性的重要性，既是处于公益内涵的本质规定，又是针对我国目前公益广告价值和公信力资源正因商业参与而在流失的现实问题而言。诚然，影响我国公益广告发展的另一个主要障碍就是公益广告资金短缺问题，但事实上没有限制的公益广告商业化倾向却是以侵占和损害公益广告资源为代价的，特别是在传统公益视角下，公益广告的商业参与倾向于“将公益为我所用”观念，倡导所谓的双赢策略，似乎是企业支持了公益而留名，社会民众认同了企业而接受其产品，许多成功的公益营销行为都例证了这样的逻辑。但不可否认，这同样也直接导致了社会民众开始对企业的公益动机产生了质疑。而另一方面，明确以一定形式的商业价值回馈来激励企业公益投入的信心和积极贡献。这就要求清晰地规定公益广告主体的产权边界，回归公益广告运行主导者的独立性逻辑。《辞源》中公益的定义为“公共之利益，相对于一个人之私利、私益而言。”“公益”强调的是多数人利益和自下而上的公共性。公益应该是政府、公民在共同的、共识的领域和场景中关注公共事务，为增进共同的利益，推进社会公正、公平的发展而采取的集体性协调行动。尽管我国政府主导的公益广告运行在公益广告资源整合上有着巨大的便利条件，但最大问题也恰恰是作为公益广告运行主导者的政府长期“兼职”状态和“自上而下”行政式模式，公益运行始终缺乏自发性和独立性，严重扭曲了公益本质和公益活力的社会基础。
依照奥斯特罗姆的“使用者协会”模式，以政府、媒介、企业、广告公司、其他非营利性公益组织等“使用者”参与形式实现公益广告资源整合利用的最大化，这种介于政府和市场两者之间的“第三力量”应有以下特征： (1)非营利性。包含两层含义：一是必须坚持非营利性，利润不可分红而再投入以保证公益广告纯粹性(公益广告文本纯粹性)的运行;二是非营利性并不排除市场化经营行为，市场化经营有利于进一步实现组织稳定和提高服务水平，但市场化必须受到监管。据了解，美国非营利组织的经营收入达到55%，[8]因为政府资助相当有限，依靠捐助又极其不稳定。市场化经营并不是使之功利化，利润用于进一步提高服务水平实现组织宗旨。
(2)自主治理。即面对公共资源和服务使用中的困境，如何组织使用者团体采用集体行动解决问题，遵循“谁使用、谁投入、谁受益”原则。作为公益广告的主导者应该是社会各种公益力量的集合体，这是公益广告主导者的原型。在此特别强调，这里的“协会”具有企业性质的独立性，并不是我国现有协会的组织性质，更不是半官方机构。政府以公益广告“使用者”身份而成为组织一员，这恰恰符合我国政府转变职能服务社会的现实主张，这也是我国“第三力量”与西方“第三力量”的最大区别和公益广告运行机制设计中的创新点：政府参与但不依赖政府 。
(3)多中心，即多元主体的竞争格局。即在公益广告运行主导者之间引入竞争机制，只有提供给“使用者”更好的公益服务才能获得更多的公益资源和支持。因此在我国现有社会体制、人多地广、发展不均衡的国情下，公益事业需要多元主体的存在，其中政府也是不可忽略的力量。一方面，政府实际控制着社会公共资源要素，另一方面非营利组织独立成长需要一定时间和过程。
四、我国公益广告主导者的组织实现及其运行
笔者提出公益广告运行主导者的“企业型非营利组织”的概念和组织架构设计借鉴了英国社会企业联盟定义的“社会企业”以及迪斯(Dees J.G.)2008年出版的《企业型非营利组织》论著中同一概念并有所创新延伸。作为公益广告运行新机制的主导者――“企业型非营利组织”，专门从事公益广告资源运行及其商业回报管理，服务于组织成员以及社会的公益需求与发展。
1.企业型非营利组织的性质、组织形式与业务运行
公益广告运行主导者以企业型非营利组织进行工商登记注册，具有合法性和独立性。作为一个专业性从事公益广告资源营运的服务性企业，公益广告运行主导者内部治理结构采用有限合伙制，组织成员包括政府、媒体、企业、广告企业和其他非营利性公益组织等。建议使用“××公益广告机构”，一般不以“公司或研究会、基金会、协会”等名称，也不建议使用行政区划名称作为冠名，而是以注册商标方式进行组织命名，如“新安公益广告机构、东方公益广告机构”等，以利于日后公益广告主导者之间的跨区域竞争扩张和联盟战略。
公益广告纯粹性在公益广告运行业务中具有绝对意义，即制作和发布的所有公益广告作品均只署非营利组织名称，不得出现任何企业LOGO和商业化元素。主要业务包含两个方面：一是公益广告资源的经营业务。全方面接受组织成员的公益资源投入和需求代理，为成员提供全程的专业化的公益广告资源服务。二是公益广告绩效评估与管理。由于在公益广告运行的纯粹性和商业参与之间建立起一道不可逾越的“隔离墙”，组织成员的公益资源投入在公益广告传播发布层面上是无法直接体现的，因此，组织成员公益广告投入的绩效评估和转化回报管理就显得非常必要，这是保障公益广告纯粹性和商业参与之间隔离又可持续运行的管理基础。
2.企业型非营利组织的启动、监督与激励
(1)启动机制：主导者的自我修正和竞争机制的建立。初始阶段建议以广告企业和非营利组织为基础进行摸底排查，采取自愿原则，组织申请、审核和修正，拓展、吸纳各级政府、企业、媒体成为组织成员，尽快形成公益广告运行新生力量和多元主体的竞争格局。
(2)监督机制：运用有限合伙制的协议制度优势加大监管和自律。企业型非营利组织的公益广告运行，是对公共资源的占有和使用，从这个意义上讲也是一定利益集团对某种公共资源的经营行为，因此必须体现出有偿性和补偿性原则，同时其经营管理行为和过程应该受到必要的监督和约束：第一，委员会监督。在有限合伙制组织中主要有两种：一是有限合伙人委员会，类似于公司制组织中的董事会;二是咨询委员会，即由有限合伙人所聘用的公共事务、技术、经济、财务等各方面的专家组成，对管理者的行为进行价值评估并实施常态化监督。第二，定期信息披露制度。通常明确规定一般合伙人应定期向有限合伙人提供有关公益广告运行发展情况及其财务状况、发展前景等重大信息。第三，无限责任与退出机制。有限合伙制保留两种风险控制制度：一是普通合伙人作为管理者承担无限责任，从而在一定程度上缓解了其过度冒险的冲动。二是有限合伙人自主退出机制。
(3)激励机制：政府相关公益事业的财税单列政策和第三方权威“公益”评估给予企业的激励和声誉形象价值。依托中国广告协会建立公益广告运行第三方评估体系，如建立“中国公益广告组织的评价标准”和“中国公益广告年度慈善排行榜”，既能为政府税收优惠政策评定、调控和激励措施提供决策依据，又推动和激励社会各方资源积极参与公益广告运行，促进我国公益广告事业良性发展。
亚当・斯密在《国富论》一书中提到，当每个人都在寻求他们自身私利时，每个要素在市场上的相互作用也将会带来整体的社会利益，这也是本文研究的逻辑起点：从公益广告运行视角看，“使用者协会”理论给解决中国公益广告运行机制的困境问题带来了启示，超越公益广告的政府和市场两极，又吸纳包括政府在内多方参与的“第三力量”，能将公益广告事业带入理性轨道。“企业型非营利组织”提出不仅是我国公益广告运行主导者创设，更多的是为我国现有的各种非营利组织生存和成长壮大提供一个有益的探索思路。
参考文献：
[1]韩愈.“真实性原则”与“党性原则”隐性化策略的统一――国际传播中传媒的跨文化传播策略[J].华侨大学学报，2013，(1).
[2]刘尚晶.新媒体视角下的公益机制研究[D].安徽大学，2013.
[3]邬盛根，姚曦，我国公益广告的纯粹性研究[J].中国地质大学学报(哲社版)，2011，(6).
[4]康晓光，韩恒.行政吸纳社会――当前中国大陆国家与社会关系再研究[J].social science in china，2007，(02).
[5]李文钊.多中心的政治经济学――埃莉诺・奥斯特罗姆的探索[J].北京航空航天大学学报(社会科学版)，2011，(11).
[6]王�.奥氏多中心理论及实践分析[J].北京交通大学学报(社会科学版)，2010，(4).
[7]彭小兵.公益慈善事业管理[M].南京大学出版社，2012：32-33.
[8]卢咏.第三力量――美国非营利组织与民间外交[M].社会科学文献出版社，2011：97.
