三亚城市社区建设探析之社会学论文

　　摘要：三亚城市社区建设在短短的20年里蓬勃发展，使三亚城市的面貌正经历日新月异的变化；但其发展与其快速发展的旅游市场、城市发展的需求相比仍有很大距离，本文社会学论文立足本土现实，关注社区建设中的社区管理创新问题。只有从城市社区管理体制的层面理顺各类职能关系，才能从源头上解决社区建设中存在的问题。论文对三亚城市社区管理的现状分析入手，提出了重新划分社区规模和创新社区管理模式的建议。
　　关键词：三亚；社区建设；社区管理
　　一、问题的提出
　　社区建设在国外被称为社区发展，最早由美国社会学家弗兰克•发林顿于1915年提出，这一概念主要针对西方国家伴随工业化而出现的一些社会问题，认为应通过开展城市社区“睦邻运动”和“社区福利中心”等运动，充分利用社区的人力物力，培养社区成员的自治精神和互助精神，缓解社会矛盾，促进社区发展。二战后，社区发展成为联合国倡导的一项世界性运动，其宗旨是加强政府同社区的联系，充分发挥社区成员的积极性，利用社区自身力量提高社区经济、社会和文化状况，以社区发展带动经济发展和社会进步。
　　20世纪80年代末，在探索城市化道路过程中，我国学者提出了社区建设的概念，但并未形成专门的理论。1991年民政部使用了社区建设这一概念，旨在以社区建设为切入点，强化城市基层社会的管理，加强城市基层政权和群众自治组织的建设。由此，具有时代特色的社区建设运动开始在全国起步，并推动了社区建设理论的研究浪潮。自90年代中叶以来，社区建设开始在我国部分大中城市展开。90年代末，民政部在北京、上海、天津、南京、青岛、沈阳、武汉等城市设立了26个“全国社区建设实验区”，目的是通过实验区的实践总结和经验概括，得出社区建设的基本思路、操作原则和程序，在全国进行示范和推广，以提高城市基层管理水平。在党的十六届六中全会上，明确提出要“推进社区建设，完善基层服务和管理网络”，其目的是要“实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动”，“把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。
　　三亚市作为我国最南端的城市，特殊的地理位置和环境使其拥有得天独厚的旅游资源：它不仅具备现代国际旅游五大要素——阳光、海水、沙滩、绿色植被、洁净空气，而且还拥有河流、港口、温泉、岩洞、田园、热带动植物、民族风情等各具特色的旅游资源。不可否认，三亚有得天独厚的自然资源，但随着后现代消费社会的来临，高层次的旅游者更关注旅游地的文化消费。加上三亚的快速发展，使其由上世纪80年代初的以渔港为中心的集市至今的30年时间里，三亚的期间户籍人口增长约5倍（从5万到25万），建成区面积扩张约10倍（从2.5平方公里到25平方公里），再加上目前尚未取得确切数据的流动人口，三亚作为一个中等城市的雏形已经形成。除了得天独厚的旅游资源及社会快速发展带来的挑战外，三亚市的城市管理还需要面对更多的社会现实。比如来三亚市人口的季节流动性，使三亚成为了名符其实的“移民城市”；这样在三亚市民中既没有很强的传统道德的约束，现代化的商业约束也不够，导致市民间可依赖关系、信任关系的缺失，由此带来一系列社会问题（如社会治安、城市管理）。社区是城市的“细胞”，是在一定地域内发生社会活动和社会关系、有特定生活方式并具有成员归属感的人群所构成的社会生活共同体。形成有归宿感的社区对于城市居民来说至关重要，因为社区是市民日常生活的空间，它应该满足人们丰富多样的物质和精神文化生活需求，尤其是注重促进和提高人们生存和发展的生活质量，并在社区内形成出入相友、守望相助的熟人社会，而作为旅游城市的三亚则更需要这种城市的亲和力。此外，社区作为社会的缩影，它的发展状况是评价一个社会的文明程度和生活质量的基本尺度。因此，社区建设对于三亚市城市品位的提升、城市亲和力的增强起着重要作用，社区建设是三亚城市发展的基石。本文仅对三亚社区建设中的社区管理创新问题提出初步想法，以供商榷。
　　二、社区管理创新是社区建设实践发展的必然要求
　　1990年后期，为解决城市发展中的紧迫问题，一些大城市开始了对传统社区管理体制改革。如上海市提出并实施的“两级政府、三级管理、四级网络”构想。由于通过城市社区建设能够解决原有体制中难以解决的社会问题，从而引起中央领导的高度重视。1998年，根据中央领导关于“加强城市社区建设，充分发挥街道办事处、居委会的作用”的要求，民政部在全国选定26歌国家级社区建设实验区，开展社区建设的实验和探索，一直到2001年社区建设在全国范围展开，各地在结合本地实际的基础上进行了大量的改革和创新，涌现出了“上海模式”、“沈阳模式”、“江汉模式”、“青岛模式”等各具特色、各有创新的社区建设典型，积累了较为丰富的经验。
　　从上述四种在全国产生了较大影响的社区建设的经验做法和设想来看，不管是以行政延伸为特征的“四级网络”构想（以“上海模式”为代表），还是明确提出社区自治的目标模式（“沈阳模式”和“江汉模式”为代表），以及以社区公共服务体制架构为突破点的做法（青岛、南京、天津等城市为代表），都已经不再是将社区建设作为一项单纯的社会工作或者对原有体制的局部性变动，而是寻求在新的经济和社会框架下如何以社区为基础更有效的解决城市社区的治理之道。这就必然涉及到对原有城市社区管理体制的创新。
　　可以说，从表面上看，社区建设只是围绕如何完善社区自治组织的功能及加强其有效运作而展开的。但在实质上，社区建设背后隐藏的是我国社区管理体制改革的重大背景。只有从城市社区管理体制的层面理顺各类职能关系，才能从源头上解决社区建设中存在的问题。同时，城市基层社区管理体制创新又是伴随着社区建设的进展而逐渐提出来的，是从社区建设的实践中提出的现实要求。
　　三、三亚城市社区管理的现状分析
　　三亚于1984年设立三亚市（县级），1987年升格为地级市。到今年，已经是三亚升格为地级市的第二十四年。在这二十四年里，三亚市的行政体制可以说是市政府一级运行的。三亚市下设河东与河西两个区管委，按照《中共三亚市委、三亚市人民政府关于印发三亚市党政机构改革实施方案的通知》（三发[2001]8号）文件规定，区管委是三亚市政府的派出机关，主要具有管理职能（包括市政建设、人口与计划生育、社会治安、经济、文化、教育、卫生等）；领导和指导各基层事业单位和社区居委会、村委会工作的职能；服务和协调的职能。自三亚市党政机构改革实施以来，大大的促进了三亚市的发展；但随着三亚市的进一步发展，现行的行政管理体制已不能完全满足城市发展的需要。这主要表现在以下方面：
　　1、区管委处境的尴尬。
　　区管委作为市政府的派出机构不是一级政府，而政府的各职能部门有工作要落实到基层时，大多选择将工作分派到区管委，这样导致区管委负担过重，又没有相应的权力；而在执行职能部门的任务时又必然逐渐膨胀了自身的机构设置，也感觉自身需要加设机构来承担相应工作，这样在实际操作中，区管委还是成为了似是而非的一级政府。
　　2、市职能部门、区管委、社区居委会职责不清。
　　职能部门有具体工作，有时通过区管委下达，有时也可直接下派到社区居委会。这样可能导致信息传播不畅，效率不高，居委会受多重领导。职责不清，则会影响到职能部门、区管委、社区居委会三方面的积极性。
　　四、三亚城市社区管理创新建议
　　1、重新科学合理的划定社区地域。
　　界定社区至少应包含三方面要素：一是一定的地域；二是共同生活在这一地域中的一定数量的人口；三是社区中具有一定的资源，能够基本满足社区居民多方面的生活需求。
　　从总体上看，由于我国城市中长期实行的是“单位制度”，城市居民的各种需求一般习惯于依靠所在单位来解决，而且城市居民区也基本上是按照行政区划的划分和单位宿舍区、家属大院的设置而划分的，缺乏一般乡村社区所具有的血缘和地缘纽带，因而城市居民对于所居住的社区的归属意识和认同感弱于农村。
　　据我们初步调查，三亚市目前的社区居委会辖区作为社区并不合适。河东区总面积52平方公里，人口86697人，27478户，共有12个城市社区居委会和2个农村村委会。那么，平均每个居委会（村委会）的面积为4平方公里，人口为6669人，户数为2114户。河西区是三亚市的主城区和主要商业区，现有111475常住人口，32292户，共有15个社区居委会（因对今年八月底新成立的三个社区未作调查了解，故不包括在内），平均每个社区居委会人口7432人，户数2153户。但具体到每个居委会（村委会）面积大小、人口多少的分布是非常不均的。最大的社区人口已达35000人（加上了流动人口），若按照每户3人计算，也已经达到了11667户，这样的社区居委会人口规模是少见的。
　　居委会规模过小容易导致两方面的问题：一是辖区内的资源不足，规模太小所能开发和使用的资源相当有限，很难满足居民生活的基本需要；二是居委会管理能力浪费，每个居委会都要有3～5名工作人员，有一定的办公场所，有的仅几百户的居委会也要有机构、有经费，不利于资源的充分有效利用。而居委会过大也导致管理不到位或根本无力管理。
　　关于居委会的人口规模在《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中有明确规定：“居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在100户至700户的范围内设立。”但这是在1989年的条件下设定的指导标准。随着实践发展应该有所变化，全国各地都希望能有一个法定的标准，但这种希望是不现实的，中央最多只能给出建议指导标准，各地还得根据实际情况来使社区地域划分更优化。
　　三亚市社区的界定和重新划分是一项系统工程，不能拍脑瓜做决定。一方面是因为社区既建立在一定地域基础上，更建立在一定人口和居民的认同感的基础上；两一方面，社区的地域划分必须与社区的组织建设相结合，这样才能理顺管理关系。因此，必须了解掌握三亚市的实际情况，提出一定标准，但不能限于一个标准、一个模式，即使将一个居委会定位为一个社区，也应根据临近社区的资源分布情况进行共同开发和利用，而不必过于强调社区的“边界”。
　　随着三亚城市发展，三亚社区地域划分逐渐显露出其不合理，有必要进行合理调整。地域调整必须与社区组织建设、城市社区管理与服务体制综合考虑才可能做到合理。
　　2、创新三亚城市社区管理模式。 
　　笔者认为，根据未来的发展趋势和三亚城市的实际状况可以解放思想，大胆推出三亚城市治理新模式：
　　1全国通行的社区建设均在民政系统下进行，三亚市民政局虽也为社区建设的主管职能部门，但其牵头力度明显不够，建议设立市政府统一领导、民政局牵头、各部门配合的“社区建设委员会办公室”，简化办事程序，强化其综合处置能力。这样容易将条块打通，真正向服务型政府转化。
　　2调整区管委的工作职能，使其具备街道办事处的功能，在社区建设工作中理顺其与民政局，居（村）委会的关系。民政局为社区建设的主管职能部门，区管委是市政府的派出机构，承担政府应当承担的工作职责，并具有市政府授予的行政执法权。居委会是群众自治组织，承担反映民意的职责，并具有社区居民集体赋予的处置社区内部事务的权力。
　　3社区党组织的社会化定位。即社区党组织直属市委领导，其主要职责一是研究社区问题，组织社区组织；二是作为社区办事处和居委会之间的沟通媒介和协调中介。
　　上述论文城市治理新模式的建议应有一个进一步论证和逐步实施的过程。但这一模式不仅有解决条块矛盾顽症的优势，而且能使政府的行政权力和社区的社会规范在基层有机结合，从而改善政府与群众之间的联系。同时也可使执政党恢复动员群众、组织群众的优良传统，把握社会发展的方向，确立长期执政的合法性基础。
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