关键词：可持续发展, 林权制度,改革,生态安全
内容摘要：新时期林业以“生态效益优先”为指导方针进行集体林权制度改革，取得了一定成效，这也顺应了可持续发展的时代主题；从可持续发展的角度提出林权制度改革的思路和对策，对“可持续发展下的林权制度改革”内涵进行定位，对当前林业制度的制定具有一些参考价值。
林业可持续发展—新时期我国林权制度改革的新目标
林业可持续发展是建立在自然环境、人类社会、经济和林业资源可持续经营等各种要素和谐发展的基础之上的，而林业资源的可持续生产与经营是林业可持续发展的前提。由此可见，使林权制度改革向着可持续发展方向推进具有重要的现实意义。
（一）可持续发展方向的林权制度改革是实现林业资源可持续生产经营的根本动力
在林业资源的可持续生产经营过程中，处于主导地位的是林业资源的经营主体，林业资源的经营者是否具有足够的热情来从事林业资源生产经营活动，这是影响林业资源可持续生产经营的关键因素。而林业资源的产权归属，则是保障经营主体以足够的热情投入林业资源经营活动的基础。北京林业大学郑小贤教授（2002）认为：林业资源经营者的经营活动与林权归属均产生于共同的物质基础，二者的产生都与林业资源的稀缺性密不可分，由于林业资源稀缺，才有林权制度的产生，也才有可持续发展观的提出；科学合理的林权制度对可持续发展有促进作用，其促进作用主要从林权的功能上加以显现，它可使林权主体在实现自己利益的同时充分利用林业资源，优化林业资源配置，从而提高林业资源利用率，促进可持续生产与经营；林权是林业管理的关键因素，林权是森林可持续生产经营的核心。由此可见，当前进行林权制度改革，就必须使林权制度充分体现可持续发展的内容，通过林权制度改革，创新集体林生产经营管理机制，逐步形成经营主体多元化、权责利益统一化的林业经营新机制，做到“分股不分山，分利不分林”，不断提高林业质量，扩大林地面积，实现林业资源持续增长，提升林产品有效供给，增加林农收入。
（二）可持续发展方向的林权制度改革有利于建设生态文明
生态文明是人与人、人与自然、人与社会和谐共生、永续发展的文化形态，是人类文明发展的高级型态。建设生态文明分为两个层次：第一个层次是维护生态安全，第二个层次是实现生态健康；目前我们的生态文明建设还处于第一个层次，即维护生态安全。维护生态安全，主要是保持土地、河流、湖泊、天然林、地下矿产、动物资源、植物资源、大气等自然资源的可持续利用，使生态环境和自然资源为经济、社会持续发展提供源源不断的的环境支撑能力，避免因自然资源衰竭、环境破坏给生产、生活造成不利影响。由此可见，维护生态安全是实现可持续发展的前提，而通过林权制度改革，使林权制度蕴含更多的可持续发展内容，从制度上保证林业资源的生产，不断扩大森林覆盖面积，减少对生态林的砍伐，使森林生态效益得到正常发挥，实现大自然的生态平衡与良性循环，为人类的生产、生活提供良好的生态资源和舒心的自然环境，从而推进生态文明建设的步伐。
新时期林权改革的成效与不利于林业可持续发展的相关问题
（一）新时期林权制度改革取得的成效
目前我国的林权制度改革进一步深化改革、完善机制、落实政策，成效显着。具体表现为：
第一，以“分股不分山，分利不分林”为原则，进一步明确林业资源的产权归属，明晰权责利益，实现了林业产权形式多样化、经营方式市场化、经营主体多元化，保证了林农对林业资源拥有完整的物权，最大限度地调动了广大林农生产经营的主动性与积极性。例如，陕西省周至县骆峪镇通过林改确权林地总面积2500hm2，提前完成林改任务。全镇人民的生态意识和环保理念得到普遍提高，农村环境卫生普遍好转，群众都能自觉参与到森林保护工作中来，促进了人与自然的和谐发展。
第二，加快了林业资源的产权流转速度，完善了林业资源的产权保障体系，提高了林业资源经营者的积极性和主动性，带动了林业相关产业的发展。例如，林改过后，陕西省周至县骆峪镇林农植树造林积极性日益高涨，积极种植核桃、猕猴桃、桑葚等杂果林。此外，骆峪镇在林改中抓住森林资源转型的有力时机，积极发展森林生态旅游、生态农业、生态养殖等新型产业，形成了以西骆峪水库、骆峪古道为主要景点的人文生态旅游景区；并开始形成以森林生态效益为主的绿色产业格局。
第三，遵循社会主义市场经济规律，全面推进林业产权制度改革，进一步确立了林农的生产经营主体地位，加快了林业产权的流转速度，有力保障了林农的合法权益，改善了林区的生态环境状况，进一步解放了林业生产力。例如，陕西省周至县骆峪镇通过林改流转林地面积970hm2，使林业资源得到了优化配置，进一步解放了该镇的林业生产力。
（二）新时期林权改革中不利于林业可持续发展的问题
我国林权制度改革成绩显着，然而也决不能忽视林权制度中存在的不利于林业资源可持续发展的相关问题。这些问题可以概括为如下几个方面：
1.山林权属的争议。目前在全国各省均存在山林权属争议案件，这些山林权属争议绝大多数是历史遗留问题，要从根本上彻底解决不太现实；然而，山林归属权若得不到确定，就会严重影响林权证的发放进度，也就必然影响到林业可持续发展。
2.林权流转中的山林倒卖现象。实行林权制度改革，其目的之一就是要建立起一套完整的林权流转机制，使广大林农可依法将拥有的林木所有权和林地使用权，通过林权流转平台实现林权权属的自由转让、买卖和流转。由于林权流转涉及林地勘界、林业资源价值评估、林权抵押、林权质押、林权信贷等许多后续问题。这些问题如果得不到合理解决，将会直接影响林权制度改革的深化与持续发展。此外，还有些人利用手中职权，借助林权流转机会大量兼并林地资源，极大地降低了林权改革的成绩。
3.基层林业站工作人员业务素质亟待提高。林权改革工作是一项复杂的系统工程，涉及林地勘测、山林评估等多方面，只有具备专业知识的人员才能胜任，但目前有些地方的基层林业站工作人员专业知识极度缺乏，在林改工作中感到力不从心，不仅自身工作压力大，还影响林改工作的进度。例如，陕西省周至县骆峪镇林业站只有站长这一名正式工作人员，且原来并非在林业站工作，所以在林改工作中业务不熟，极大地影响了林改进度。
4.山村群众烧材矛盾凸显。实施林权改革后，山村群众生产生活烧材失去来源，盗伐生态林极有可能成为山村薪材的主要来源，这将导致生态林面积减少，不利于林业资源的可持续发展。例如，笔者所在的骆峪镇属于半山区，村民烧材都依赖于山上的薪材，而林改后由于确定了林地权属，所以村民不能随意上山砍柴了，由此导致村民烧材成了问题。
林业可持续发展下林权制度改革的思路与对策
笔者在总结陕西省周至县骆峪镇林权改革实践的基础上，探索性地提出以下思路和对策：
（一）可持续发展下林权改革的定位
所谓“林权”，是指权利主体对森林、林木、林地的所有权、使用权、收益权、处分权等各项权利的总和。所谓“可持续发展下的林权改革”，是指为了实现人与自然的和谐共生、永续发展，要最大限度地调动林业产权所有者的主动性、积极性、创造性，使其投入到林业资源的生产与经营活动中来，要求林业产权所有者的生产经营行为符合林业资源可持续发展的原则，对原有的依法享有的对林业资源以及森林、林木和林地的所有、占有、使用、经营、处置和收益等权利进行改革与创新。它是对林权所包含的权能的重新界定，是对权利主客体的设置、确立和保护等一系列行为规范准则的改革与创新，通过改革使林权制度体现更浓厚的可持续发展韵味。
（二）可持续发展下的林权制度改革应以“三大效益兼顾，生态效益优先”为指导方针
林业“三定”制度实施之前，我国一直以传统的发展观为指导，片面追求经济增长的速度，从而导致林业资源生态效益弱化。林业“三定”制度实施之后，我国的林业工作才开始逐步重视林业资源的生态效益，新的可持续发展观逐渐为人们所认识和接受。那么，新时期在林权改革过程中，就应当以科学发展观为指导，以“三大效益兼顾，生态效益优先”为原则，以增加林业资源为主要任务，以提高森林资源的生态效益为最终目标。
（三）建立林业合作经济组织并改革林业税制
如何在政府、村集体和林农三个林权主体之间构建一个科学合理的利益协调机制，以此来分配林业资源生产经营所带来的收益，这是当前林权制度改革的核心任务。这就需要建立一系列的利益调节机制、经营组织等。“分股不分山，分利不分林”，这决定了只有不断提高林业资源的利润，才能使拥有山林股份的林农分得更多利益；只有走产业化、合作化、专业化、集约化、规模化经营之路才能最大限度地解放林业生产力，从而产生更多利润。因此，在明晰林权归属、明确权责关系、合理分配利益、林农自愿的基础上，必须科学引导林农实现适度规模经营，培育林业合作经济组织，成立林业生产协会。税制是调节经济发展的有效杠杆，在推进林业可持续发展过程中能发挥其作用；例如，林业税目的设置要鼓励退耕还林、荒山造林，限制天然林的开发利用。
（四）做好宣传动员并加大对基层林业站工作人员的培训力度
政府应当充分利用宣传媒体，全方位、多形式地宣传林改政策，使群众充分了解林改，为林改工作营造良好的社会氛围。此外，对参加林改的所有工作人员，尤其是对基层乡镇林业站工作人员要进行林改政策、林业法规、操作步骤、操作规程和注意事项等林改方面的业务培训和技术指导。林改工作人员必须深入山头地块，根据林业承包合同、造林者等不同情况进行认真调查、记载、分析、总结，并对错误的林地界线予以纠正。
（五）在农村推广沼气、太阳能等新能源并减少山村群众对薪材的依赖
上山砍材是山村群众获取薪材的主要途径，而实施林权制度改革，目的之一是为了减少对森林的砍伐；那么如何解决山村群众烧材与森林保护之间的矛盾呢？这就需要在农村推广沼气、太阳能等新能源，从而减少山村群众对薪材的依赖。例如，由中国沼气学会副理事长邱凌教授研发的“农村庭园沼气技术”就适合在农村使用，值得大面积推广。
结论
林业可持续发展是一种全面、系统、综合、持续、健康、绿色、清洁、生态、环保的发展，具有整体性、持续性、动态性、协调性、综合性、可行性、生态性等特点（李小庆，2009）。那么，林业可持续发展下的林权制度改革，就是要用可持续发展的观念来引导和规范林权制度的制定与完善，通过这种蕴含着可持续发展思想的林权制度来引导和规范人们的林业生产经营活动，通过综合生产、开发、利用、经营、保护林业资源，以发挥林业资源的多种功能为宗旨，并且保护土壤、空气和水的质量，以及动植物的生存环境，既满足当代人的林业资源需求，又不对后代人满足其林业资源需求的能力构成危害的林业发展道路（侯元兆，2003）。林业的可持续发展应当是“经济、社会、生态”的全面和谐发展。
