加快白银棚户区改造的调研报告

　　摘要：通过实地调查，论述了白银棚户区改造的意义和重要性，对白银棚户区改造现状及存在的问题进行综合分析并提出对策建，并阐述了要把白银棚户区改造和科学转型紧密结合起来，通过棚户区改造，努力推进白银市可持续发展和跨越式发展，为其他资源型城市可持续发展和跨越发展创造好的经验。
　　关键词：棚户区；改造；建议
　　
　　“棚户区”一般是指城市规划区内国有土地上和独立厂矿区内，使用年限久、房屋质量差、基础设施不配套、交通不畅、环境脏乱差的集中连片平房和简易楼房。所谓“城中村”，是指城市建成区仍然存在的、在集体土地上建造的、属于棚户区性质的区域。自上世纪开发建设初就形成的棚户区，一直是白银突出的民生难题。白银棚户区改造牵动着党和国家领导人温家宝、习近平、李克强同志的心，2009年11月，三位领导人分别就白银棚户区改造作出重要批示，要求有关方面积极支持白银棚户区改造，温家宝总理批示：“要积极支持白银市棚户区改造，特别要重视科学规划，把棚户区改造与经济社会发展更好地结合起来。”市委六届八次全委(扩大)会暨全市经济工作会议和棚户区改造动员大会上，市委、市政府作出了“用3年左右时间基本完成249.15万平方米城市及国有工矿棚户区改造任务”的庄严承诺。做好棚户区改造工作，是实践“三个代表”重要思想，落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重要举措；对改善城市低收入居民的居住和生活条件，维护社会稳定，实现白银可持续发展，加快“兰白都市经济圈”建设，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
　　一、充分认识棚户区改造的重要意义
　　(一)推进棚户区改造，是改善民生的重大举措。棚户区居民绝大多数都是低收入困难群体，低保户和低保户边缘户比例非常高，特别是下岗失业、退休职工比较集中，他们面临着就业、住房等多重困难，改善居住条件的愿望十分强烈。银光公司有1800户居住在上世纪六、七十年代建造的单身楼内，其中有600余家多户共用水房和厕所。二十一冶公司一个704户2300多人居住的棚户区中，有300户上千人共用1个公共厕所。白银公司棚户区内老人约占三分之一，有抗美援朝老同志73人，上世纪60年代以前参加工作的6042人，老知识分子和科技人员128人。这些职工大多数都在70岁以上，平均退休工资每人每月只有900多元，90%以上的职工家属没有工作，无收入来源。据了解，全市棚户区居民平均每10户家庭仅有1.34人有稳定的就业岗位，每月人均收入218元，有的属于“零就业”家庭。若依靠自身收入，根本无法改善住房条件。棚户区，已成为白银城市中居住条件最差、环境条件最差、贫困人口聚居最集中的区域。实施棚户区改造，有利于加快解决中低收入群众的住房困难，提高生活质量，改善生活环境，共享改革发展成果，提高党和政府的威信，增强人民群众的向心力和凝聚力。
　　(二)推进棚户区改造，是完善城市功能的客观要求。棚户区长期以来由于历史原因，基础设施配套很不完善，公共服务设施不全，建筑陈旧，卫生环境较差，“脏、乱、差”特征明显，公共排水设施落后，污水肆意横流，造成此处的城市景观、居民的生活质量逐步下降，安全隐患突出，严重影响群众生命财产安全，与城市现代化建设很不协调。通过棚户区改造，城市中一些脏、乱、差的死角得到了治理，在提高生活质量的同时，完善配套市政设施和公共服务设施，改善城市人居环境，提升城市品位。同时，通过改造棚户区，不仅使棚户区居民的居住条件得到改善，而且促进存量土地的有效利用，节约宝贵的土地资源，有利于政府更好地规划、建设城市，为城市的进一步发展打下了良好的基础，推进城镇化健康发展。
　　(三)推进棚户区改造，是促进经济社会协调发展的有效途径。实施棚户区改造，既可以带动社会投资，促进居民消费，扩大社会就业，推动社会保障制度的建立和深入发展，又可以发展社区公共服务，加强社会管理，对社会治安产生积极的推动作用，推进平安社区建设，使整个城市更趋和谐，是扩内需、惠民生、保稳定的重要结合点。
　　(四)推进棚户区改造，是落实房地产市场宏观调控政策的有效途径。棚户区改造建设的大部分是安置用房，为小户型、低价位的普通住房，对象除解决回迁户外，主要用于解决城市中低收入家庭住房困难。推进棚户区改造，可以直接增加住户有效供应，有利于改善住房供应结构，缓解住房供需矛盾，稳定住房价格。另外，棚户区改造可以有力地拉动建筑业、建材业、交通运输业等相关产业的发展，为调整产业结构、扩大内需，保增长、解决社会就业与再就业也作出积极的贡献。
　　二、当前棚户区改造中面临的困难和问题
　　（一）棚户区界定问题。目前在白银城区的“城中村”如何改造上，由于部分“城中村”已经通过货币补偿形式完成了土地转换，剩余部分是按照原来的模式改造还是按照棚户区改造的方法进行，基层群众对此尚不完全明白，在棚户区的界定问题上存在模糊认识。实际上棚户区不是指城市周边棚户区（说平房区更准确），而是指那些在城市建成区范围内，存在问题突出，影响城市发展，居民迫切要求改造的中心区域里的集中连片棚户区。
　　（二）认识问题。大多数居民对棚户区的改造认识上存在不足，他们认为棚户区的改造就是棚户区的开发，政府要占用这块地或者政府将这块地出让给了开发商，占用住房就应得到相应的征地拆迁补偿，他们并不认为棚户区的改造是为了改善自己的居住条件。因此，居民更加关注的是自己能否在改造中得到更多的征地拆迁补偿，在认识上存在误区。另外，改造范围内多数人在满足其合理补偿或安置的前提下，能够理解和支持棚户区改造工作，但有少数住户以不愿改造为由或提出过高附加条件，影响改造工作的实施。
　　（三）拆迁难问题。表现为：一是在棚户区居民当中，有一定经济承受能力的一定支持改造计划，但对于没有经济承受能力的就会成为障碍，导致拆迁难、改造难。二是棚户区内违法违章建筑较多，困难户、低保户、下岗户多，补偿安置成本较高，拆迁动员难度大。加上个别钉子户想利用拆迁之机多捞一把，无理取闹赖着不走，给拆迁也带来一定难度。所以，为确保改造工作的顺利进行，各地要深入调查摸底，掌握群众的基本生产生活情况，尤其是对特困群众的情况要更清楚，以便有针对性地做好工作。另外，利用自用土地进行限价商品房建设，采取的是现状招标，无地供应方式，拆迁工作如由开发商承担，拆迁成本和拆迁过程中不可预见因素较多，且房屋销售政府限价，投资风险较大，开发商投资建设积极性不高。
　　（四）棚户区改造与房地产业发展的关系问题，究竟怎样看待棚户区改造对房地产市场的影响？实施棚户区改造，决不是简单的经济行为或者说房地产开发。而是政府行为，由政府组织、市场化运作，并给予土地、税收以及各项收费减免的优惠。优惠政策和补贴必须全部体现在老百姓身上，通过棚户区改造，让他们住上好房、住得起房，居者有其屋，对特殊困难户政府还要给予补贴和救助。
　　（五）棚户区改造的规划问题。在改造的过程中存在规划上的问题，主要表现在，对棚户区改造的规划只是在拆迁建设上，对改造后的基础设施配套、居民生活保障、就业、卫生、教育等缺乏应有的考虑，也没有考虑到必要的道路、休憩娱乐设施以及园林绿化设施建设。
　　（六）农民失地后的安置补偿问题。由于部分棚户区改造项目涉及“城中村”，“城中村”农民的安置将是一个较大的难题。随着土地价格的不断上涨，涉及棚户区改造地的农民对补偿的要求越来越高，改造成本将不断增大。如果农民的安置补偿工作不到位，土地置换问题得不到解决，棚户区改造的整体规划将难以如期实现。
　　（七）弱势群体保障问题。棚户区居民中大多数是低保户和特困户，一旦棚户区改造全面展开，可能会出现各种意想不到的困难和问题，尤其表现在就业、社会保障、生活救济等方面。为避免出现“今天住进新房，明天搬回棚户区”的情况，地方政府应倍加重视棚户区居民就业问题，千方百计扩大就业。棚户区居民再就业仍然是当前和今后一段时期需要首要解决的问题。
　　三、加快棚户区改造的几点建议
　　棚户区改造是个巨大的系统工程，涉及面之广、政策性之强、人口之多、任务之艰巨、工程量之大，在我市都是史无前例的。结合我市的实际情况，市委、市政府制定了此次棚户区改造的基本原则和方针，但在具体的实施中，改造需要注意很多问题。笔者认为首先要注意把握好以下几个方面的问题。
　　（一）坚持以人为本、关注民生是根本。推进棚户区改造，必须始终坚持以人为本，群众至上，把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为我们一切工作的根本出发点和落脚点，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。要切实维护人民群众的合法权益，尤其要高度关注和解决经济收入低、生活困难、无法依靠自身力量解决住房问题的弱势群体最关心、最现实的问题，密切党和政府与人民群众的感情，使棚户区改造得到群众的真心拥护。坚持“群众的事情自己做主”的原则，紧紧依靠群众，发动群众，从群众的切身利益出发，认真听取拆迁群众的意见、建议，切实做好与拆迁群众的沟通、交流，并根据其家庭实际情况对老弱病残提供优惠政策，使棚户区的居民群众得到实实在在的利益，广大群众也由此积极支持、配合与拥护棚户区改造，形成了全社会关心支持棚户区改造的浓厚氛围和强大合力。实施棚户区改造，第一位的是群众利益，在拆迁、补偿、安置、施工、回迁等各个环节，要坚持依法运作，严格执行国家有关规定和政策及省、市有关政策规定，妥善解决好特困群体的住房问题。安置用房要充分考虑棚户区居民的承受能力，做好与各项住房政策的衔接，妥善安置被拆迁居民。要指导规划设计技术服务机构根据棚户区居民的经济承受能力，以满足基本居住需要为重点，改进住宅设计。住房建设配套政策要充分体现社会保障机制，由政府、单位、个人三者合理负担，通过政策扶持、多方投入，努力降低住房造价，使棚户区的中低收入者能承担得起住房出售的价格。要着力完善各种城市配套服务设施，改善人民群众的生产生活条件，提升人民群众的居住水平，打造适宜人居环境，使人民群众更多地享受到经济发展、城市建设特别是棚户区改造的成果。
　　（二）坚持政府引导、市场运作是关键。棚户区改造要采取政府主导、企业主体的市场化运作相结合的模式。只有牢牢坚持“政府主导、企业主体的市场化运作”的棚户区改造模式，不断加大政策创新和落实力度，才能从根本上推进棚户区改造的规范运作和有效开展。要结合城市建设总体规划，积极做好棚户区改造规划，并精心做好开发片区的策划包装，重点向有实力的开发商进行推介；对开发条件较好的集中连片棚户区，通过市场融资的方式进行土地整理熟化，安置房建设享受政府规定的优惠政策，经营性土地采取限定条件招拍挂出让；对市场化运作有困难的片区，由政府指定土地熟化人整理熟化土地，实行净地出让；棚户区改造项目所得土地收益，全部用于棚户区改造和相关基础设施建设；要树立经营城市的理念，想方设法盘活资源，通过土地等资源市场化运作，努力解决棚改中遇到的困难和问题，改善城市基础条件，完善城市功能，推进城镇一体化发展。
　　（三）坚持统筹规划、分步实施是基础。大规模集中连片棚户区改造，在白银城市建设史上是第一次。这是改善城市人居环境的大工程，事关广大群众切身利益；又是政府开发利用土地、经营城市的极好机会。棚户区改造，要坚持以人为本、科学规划、统筹兼顾、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则，努力做到“五个相结合”，即使棚户区改造与推进城市发展和经济转型相结合，与促进居民就业和再就业相结合，与增强城市功能、提高城市核心竞争力相结合，与城市基础设施配套建设和环境整治相结合，与社区建设和完善住房保障体系相结合。只有这样，才能实现城市资源的优化配置，提升和完善城市功能，改善城市面貌。由于多方面条件所限，目前我市棚户区改造规划标准较低，与群众的要求有一定差距。因此，在对棚户区改造进行统筹规划的基础上，通过深入细致的调查，摸清了棚户区的底数和居民的可承受能力，了解了棚户区居民对安置住房面积、户型结构等的具体需求，并以此为依据，组织编制城市棚户区改造方案，拟定每天的工作量，按照工期倒排计划，逐个检查、登记各分项工程的完成情况。建筑施工单位坚持“规定动作做到位，自选动作有特色”，除按照棚户区新建住房标准进行施工外，还根据居民的意见和要求，对室内户型和设施进行更改和调整。在有关政策规定的框架下，应该着眼于城市未来的发展，尽量满足群众的诉求，执行政策规定的上限标准。棚户区居民安置用房包含大量的政府优惠，建设标准以小户型为主，因此，在住房户型、环境设计中，应充分发挥各级规划、设计单位的作用，推广高水平的户型设计方案，使户型设计更加科学合理，实现在较小的面积内达到较高的舒适度，同时，要兼顾居民生活水平提高后的可改造性。还有，棚户区改造是为民办实事的民心工程，力争达到规划标准高、小区配套齐全、环境和谐优美，使棚户区居民花最少的钱住较好的房。要切实保证新建安置住宅的功能和质量，保证合理的使用寿命。在开发、设计、拆迁、施工、监理等各个环节，要尽可能通过公开招标的方式选择有实力的单位参与建设，加强工程质量安全监督管理，确保回迁安置房屋的建设质量，防止因质量问题引发纠纷。棚户区改造绝不是简单的平房变楼房、旧房变新房，严防出现豆腐渣工程，否则，可能在十几年后再形成第二个棚户区。要完善棚户区周边的基础设施，对医疗、教育、商贸、交通等资源进行合理整合，力争最大限度地方便群众生活。
　　（四）坚持阳光操作、和谐拆迁是原则。棚户区改造中的重点和难点是被拆迁居民的拆迁安置工作，拆迁安置工作往往集中了各种社会焦点，涉及群众的切身利益。只有坚持公开、公平、公正和阳光操作的原则，将棚户区改造的政策、标准和程序向拆迁居民进行公开公布，对拆迁、建设、回迁安置等重要环节实行公示，并及时公布拆迁安置方案和补偿标准，依法保障被拆迁人的合法权益，才能有效缓解拆迁安置中的各种矛盾。在具体工作中，要坚持人性化操作，实行“阳光拆迁”，体贴老百姓的具体困难，倾听他们的要求，既要保持政策的连续性，又要考虑动迁者的切身利益，着眼于实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益，杜绝违法行政和野蛮拆迁。通过公开招投标，选聘资质高、信誉好、能力强的建设队伍；通过监督检查，解决非法转保、分包等违规行为；通过对大宗建筑材料的政府集中采购，确保工程建设的公开透明；通过建立专款专用制度，确保棚户区改造资金安全；通过制定科学的补偿安置方案，及时公布拆迁安置方案和补偿标准，实行先签协议、先缴钱的先选房，所有补偿款、选择的房源及时公示，接受社会监督，实现了拆迁补偿安置的公平、公正和透明；由监察、检察、公安、审计等部门全程介入，切实加大对改造项目的监督力度，确保棚户区改造工程都成为阳光工程和群众满意工程。消除可能存在的借棚户区改造之机，漫天要价、无理纠缠、恶意炒房、强买强卖、鱼肉百姓、扰乱市场秩序的现象。
　　（五）坚持统一领导、密切配合是保障。棚户区改造是一项庞大的系统工程，也是涉及千家万户的民心工程，任务艰巨，责任重大。只有建立统一指挥、运转高效、责任明确的推进体系和责任体系，才能有力推动棚户区改造各项工作扎实深入开展。要坚持主要领导亲自抓，层层落实责任制，市委、市政府要把棚户区改造纳入考核目标。要建立健全领导有力的工作指挥体系和督促检查制度，统一负责全市棚户区改造工作的指挥协调、政策制定、专项资金调配使用和各项工作的督导落实。要建立运转高效的协调运作机制，既分工负责，又协作配合，形成“政府联动、企业主体、部门协作、合力推进”的工作机制。政府各有关部门要统一思想，协同配合，明确职责。既要坚持政府主导，又要充分发挥市场机制的作用，还要广泛争取社会参与，形成合力，共同推进棚户区改造工作。要发挥单位、企业、个人等方面的积极性，多渠道筹措改造资金，保证棚户区改造工作的顺利进行。保障性住房建设领导组要建立联席会议制度，建立协调联动机制，统筹棚户区改造各项工作。各建设单位要认真调查摸底，制定详细并确实可行的棚户区实施方案，报领导组审核批准后严格实施。各职能部门要协调配合，明确责任，对改造工作大力支持并提高优质高效服务。要建立绿色通道，做到特事特办、急事速办，为项目规划、拆迁、供地、建设等提供高效服务。要建立党员代表、人大代表、政协委员、群众代表议事监督机制，增强改造工作的公正性和公信度，确保改造工程顺利推进。