浅析在天津市实施征地资金预存制度

　　摘要：随着滨海新区的开发开放，近年来天津市因实施建设而征收集体土地的量在逐年加大，为保障被征地农民合法权益，研究解决一些项目批后补偿费用落实难的问题，探讨通过在项目用地审批前预存征地补偿费用，进一步规范和加强征地管理。
　　关键词：征地管理，预存，征地补偿费
　　
　　2006年6月国务院批复《天津滨海新区综合配套试验改革方案》，确立了天津滨海新区作为中国经济第三增长极的地位。随着滨海新区开发开放纳入国家发展战略，天津市迎来了前所未有的发展机遇，经济发展进入上升期。2005年至2009年，全社会固定资产投资增幅始终保持在20%以上。特别是2009年，全市固定资产投资增势强劲，固定资产投资突破5000亿元，同比增长47.1%，为近18年来最快增速。见图4-1
　　
　　图22005年-2009年天津市固定资产投资增长趋势图
　　资料来源：天津市人民政府网站
　　在经济发展的同时，天津市的人口规模也稳步扩大。在外来人口作用下，2009年末全市常住人口1228.16万人，比上年末增加52.16万人。其中外来人口265.99万人，增加41.99万人，占全市常住人口的比重为21.7%，提高2.7个百分点。
　　土地是经济发展和人口增长的载体。根据《天津市城市总体规划（2005-2020）》，到规划期末2020年全市城镇建设用地规模达到1450平方公里，规划期内需要新增城镇建设用地389平方公里，相当于平均每年新增建设用地2600公顷，土地资源需求旺盛，征地任务量巨大。规划期的前五年2006年-2010年，全市年均征地面积在6000公顷以上，年均发生征地补偿费在50亿元以上。
　　一、目前天津市征地制度建设概况
　　天津市一直十分重视征地工作，将征地工作视为统筹城乡协调发展的抓手之一，在征地制度建设方面做了很多有益的尝试，形成了一套比较完备的制度体系。
　　近年来，天津市在征地管理工作上取得了较大的发展。在健全征地机构方面，2007年征地事务职能与土地储备职能分离，成立了市级征地事务机构，随后陆续成立了区县一级的征地事务机构，为开展征地工作提供了人员保障。在规范征地程序方面，2007年市国土房管局出台《天津市征收土地工作程序》，2008年进行了修订。为实现土地审批与出让无缝对接，同年发文进一步明确农用地转用土地征收和出让程序。在补偿安置标准方面，2007年4月8日天津市在全国率先实行了征地区片综合地价。2008年市国土房管局会同市物价局制定了《天津市征收土地地上附着物和青苗补偿标准》。此外早在2004年市政府转发《天津市被征地农民社会保障试行办法》，为被征地农民社会保障安置方式奠定基础。上述三文件共同构成天津市实施征地补偿安置工作的制度体系。
　　除上述三个主要方面外，天津市在征地领域的改革创新包括：实行土地征收转用网上审批，提高审批效率；制定天津市集约节约用地控制标准，提高土地利用效率；根据国务院关于滨海新区综合配套试验改革的批复，探索并推广征转分离的土地管理模式，一方面提前落实农民的补偿安置工作，一方面实现地等项目，提高土地保发展促增长的能力。
　　尽管国家在一九九九年开始颁布实施现行的《土地管理法》中就对政府统一征地做出了规定，但是由于复杂的历史原因和现实原因，天津市长期以来多头征地的问题一直十分突出。这些原因包括建设单位和农民习惯旧的直接谈判的征地方式、国土部门成立较晚且初期人力不足、征地事务机构长期与土地储备机构及土地整理机构联合办公等。因此在实际执行中，区县政府往往按照项目类型，分别委派园区管委会、建交委、水利等部门实施征地，有的仍由建设单位自行实施。由于这些部门和单位对征地的标准、程序和政策不了解，直接与被征地镇村协商价格、签订协议，违反了土地管理相关法律法规，极易引发各种矛盾。这其中征地补偿是征地问题的焦点。由于大部分补偿资金不通过国土部门，不但其补偿标准扰乱了整体市场秩序，而且监管缺失，无法保证资金及时、足额拨付到位，容易形成拖欠、截留、挪用征地补偿费的问题。
　　二、征地补偿费预存制度的产生和发展
　　为制止乱占滥用土地，防止突击批地，抑制一些行业、地区固定资产投资过快增长，按照国务院办公厅《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》（国办发明电〔2004〕20号）要求，2004年国土资源部等七部委，结合开发区清理行动，继续在全国范围内深入开展土地市场治理整顿行动。行动清理出拖欠、截留、挪用征地补偿费175.46亿元，协调处理一大批由于征地补偿标准、征地工作程序问题引发的矛盾。针对治理整顿中暴露出来的问题，国务院要求国土资源部门必须采取有效措施，加强征地实施过程监管，规范征地行为。
　　在全国范围内第一个提出征地补偿费预存制度的地区是辽宁省。2004年8月辽宁省人民政府下发《关于做好征地补偿安置工作切实维护农民合法权益的通知》（辽政发〔2004〕27号），提出“各市县在申请征地前，必须落实征地资金，将不低于总额50%的征地补偿安置费用存入国土资源部门或征地机构设立的征地资金专户。”这是征地补偿费预存制度的发端和雏形，以后各地建立的相关制度都是在此基础上发展完善的。此后，广东、贵州、海南、江苏、安徽等省先后对征地补偿费预存制度进行了不同程度的探索，并以省政府或省国土资源厅文件的形式下发，建立了征地补偿费预存制度。
　　2010年6月26日，国土资源部下发《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号），第一次在全国性文件中提出征地补偿费预存制度，具体规定是第一条第二款：“探索完善征地补偿款预存制度。为防止拖欠征地补偿款，确保补偿费用及时足额到位，各地应探索和完善征地补偿款预存制度。在市县组织用地报批时，根据征地规模与补偿标准，测算征地补偿费用，由申请用地单位提前缴纳预存征地补偿款；对于城市建设用地和以出让方式供地的单独选址建设项目用地，由当地政府预存征地补偿款。用地经依法批准后，根据批准情况对预存的征地补偿款及时核算，多退少补。
　　三、在天津市实行征地资金预存制度的必要性
　　结合目前具体的工作，我们认为现在天津市实行征地补偿费预存制度的必要性主要体现在以下三个方面：
　　（1）贯彻落实国家方针政策，维护被征地农民权益的需要
　　国务院办公厅在《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电〔2010〕15号）中要求：“严格执行农村征地程序，做好征地补偿工作。征收集体土地，必须在政府的统一组织和领导下依法规范有序开展，不得强行实施征地。要严格执行省、自治区、直辖市人民政府公布实施的征地补偿标准。要加强对征地实施过程的监管，确保征地补偿费用及时足额支付到位，防止出现拖欠、截留、挪用等问题。”国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）也明确要求：全面实行征地区片综合地价，确保补偿费用落实到位；规范征地程序，提高征地工作透明度；国土资源部门在政府统一组织领导下，依法规范有序开展征地工作。该文件明确提出了探索完善征地补偿款预存制度的要求。因此，规范征地工作，实施统一征地和征地补偿费预存制度是贯彻落实国家方针政策，维护被征地农民权益的需要。
　　（2）保障经济社会发展，做好重点项目用地服务的需要
　　近年来，天津市经济社会发展进一步加速，重大基础设施和工业项目集中开工建设，用地需求压力较大。重点项目征地工作中一些不规范行为影响了用地保障工作。如有的区县与被征地村协商征地补偿标准随意性大，造成同一项目的不同部位补偿标准悬殊，引起农民不满；有的将征地工作与其他无关事项打包签定协议，由于打包事项没有解决，影响项目征地报批和开工建设；还有部分项目不按规定支付征地补偿费，造成群众上访，导致征地工作被动。为保障天津市经济社会发展，做好重点项目用地服务工作，有必要进一步规范征地行为，实施统一征地和征地补偿费用预存制度。
　　（3）减少违法用地数量，提高国土资源管理水平的需要
　　部分区县政府在建设单位需要用地时，委托相关行业主管部门实施征地。这些部门对征地政策不了解，与被征地村商定征地价格后签定协议，直接将费用拨付给被征地村和农民，没有按照规定履行告知、确认、听证、审批、公示等法定程序，也没有将社保费用打入社保专户，就开始拆迁、施工，形成事实上的违法用地。在国土资源部门后期补办征地手续时，由于社保费用没有落实，或者被征地农民拒绝履行征地程序等原因，导致项目用地无法正常依法批准，增加了全市违法用地数量。2008年，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合下发《违反土地管理规定行为处分办法》（第15号令），对违法用地数量较多的地方政府进行问责。规范征地管理，实施统一征地和征地补偿费用预存制度，有利于减少违法用地数量，提高依法用地、依法管地水平。
　　四、在天津市实行征地资金预存制度的可行性分析
　　天津市实行征地补偿费预存制度已经具备的基础条件如下：
　　（1）征地补偿标准有法可依
　　2007年公布《天津市征地区片综合地价标准》，近期即将完成修订；2008年公布《天津市征收土地地上附着物和青苗补偿标准》。这两个标准保证征地补偿费测算结果科学合理，按此预交的补偿费能够满足补偿安置要求。
　　（2）征地事务机构队伍壮大
　　2007年成立市征地事务机构-天津市开垦征地事务中心，2008年成立全市12个涉农区县国土资源分局的征地事务机构。经过三年的发展，两级征地事务机构的实战经验不断丰富，人员素质不断提高，干事力量不断增强，有能力、有思路、有信心完成补偿费收付管理和征地组织实施等一系列工作。
　　（3）区县实践基础比较广泛
　　区县国土资源部门自发实行征地补偿费预存制度比较普遍。12个涉农区县中有9个曾采取过类似措施，占到75%。绝大多数区县国土资源分局在调查中表示支持建立征地补偿费预存制度，呼声很高。
　　（4）社保资金预存制度施行
　　2010年11月，市人力资源和社会保障局、市财政局、市国土房管局联合下发《关于规范被征地农民养老保险预存费的通知》（津人社局发〔2010〕58号），开始实行被征地农民社会保障费用预存制度。该制度与征地补偿费预存制度具有很多相似之处，可以彼此借鉴。
　　综上所述，在天津市实行征地补偿费预存是必要而且是可行的，它针对当前存在征地补偿渠道不规范的情况，不能从制度上保证补偿费按时足额到位，导致出现补偿费按时足额到位，直接引发一系列不稳定社会因素的问题，将征地补偿费的落实情况纳入建设用地审批内容中，并由国土资源管理部门对资金收付进行统一监管，既加强征地管理工作的力度，进一步规范征地工作秩序，又实现征地资金阳光运转，切实保护了被征地农民的合法权益。
　　
　　
　　参考文献：
　　㈠国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电〔2010〕15号）
　　㈡国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）
　　㈢天津市人力资源和社会保障局、天津市财政局、天津市国土资源和房屋管理局《关于规范被征地农民养老保险预存费的通知》（津人社局发〔2010〕58号）
　　㈣辽宁省国土资源厅《关于改进征地补偿费用预存制度的通知》（辽国土资发〔2009〕181号）
　　㈤广东省国土资源厅《关于试行征地补偿款预存制度的通知》（粤国土资发〔2005〕153号）
　　㈥江苏省国土资源厅《关于实行预存征地补偿款制度的通知》（苏国土资发〔2007〕175号）