乡镇机构改革的调查与思考

　　摘要：乡镇作为国家联系农村的桥梁与纽带，是我国行政管理的基层组织。乡镇机构改革是我国行政机构改革的最基本环节，已经成为衡量我国机构改革成功与否的重要标志之一。笔者所调查的乡镇政府单位新疆博乐市乌图布拉格镇也根据上级政策及有关要求作了相应调整。乌图布拉格镇政府作为中国乡镇机构改革的缩影，它通过合理有效地整合，达到了精简机构、提高办事效率的目的，为更好地促进我国乡镇政府向服务型政府的转变提供了宝贵的经验。
　　
　　关键词：乌图布拉格镇；机构改革；服务型政府
　　
　　绪论
　　
　　党的十七大报告明确提出了要加快行政体制改革，探索实行职能有机统一的大部门体制。所谓大部门体制，或者大部制，就是在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免了政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。在这一环境背景下，笔者进行为期一个月的调查，对该镇机构改革做历程做了梳理和分析，同时提出了自己思考和建议。
　　
　　一乌图布拉格镇基本概况及其机构改革历程
　　
　　（一）乌图布拉格镇基本概况
　　乌图布拉格镇位于博乐市以东的11公里处，东邻农五师89团场，南与86团场相连，西接博乐市区，北至84团场，是一个城郊镇。全镇辖区总面积750平方公里，是一个以农为主、农牧结合的农业大镇。全镇共有22个行政村，2个牧业村，其中民族村对10个，民汉混合村队7个，居住着汉、维、蒙、哈、回等13个民族，总人口17409人，其中少数民族占人口总人数的58.2%。1998年撤乡建镇，是阿拉山口口岸到博乐市经过的唯一乡镇，素有“口岸第一镇”的美誉，是第二座亚欧大陆桥“西桥头堡”的重镇要冲。
　　（二）乌图布拉格镇机构改革的历程
　　经过一个月的实习调查，笔者依据在该乡镇政府所收集的资料（2001年至2009年），将该镇的机构改革历程划分为以下两个阶段进行阐述。
　　1．2001-2005年乌图布拉格镇的机构改革
　　根据《国家公务员暂行条例》、《自治区乡镇机关实施国家公务员制度和参照管理工作的意见》及《博乐市国家公务员职位分类工作实施办法》，乌图布拉格镇政府于2001年3月15日制定并提送了《博乐市乌图布拉格镇党政机关国家公务员和相关工作者职位分类方案》，经上级审批通过。其机构设置包括镇党委、镇人民政府和镇人大主席团，其共下设21个所属部门。
　　乌图布拉格镇人员编制基本情况。该镇党镇机关总编制45名，其中41名行政编制，老干专项编制2名，司法专项编制2名，领导职数13名，镇长一名，副镇长4名，分别分管不同领域方面的工作。
　　2.2006-至今乌图布拉格镇的机构改革
　　随着2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》的正式确立以及为贯彻落实十七大精神，推行大部制改革的要求，乌图布拉格镇政府对其机构内部进行了调整。在2006至今这一阶段，该镇政府依据《中华人民国家公务员法》的正式确立以及为推进十七大精神，对机构的职能部门和下属部门进行了增加或者合并，由原来的21个部门调整到了40个部门。
　　乌图布拉格镇人员编制基本情况。这一阶段该镇政府有41名行政编制，其中领导职数15名，38名干部，3名工人编制，44名事业编制。现有事业干部职工151人，超编105人，同时取消了老干专项编制和司法专项编制。
　　
　　二乌图布拉格镇机构改革取得的成效
　　
　　乌图布拉格镇机构在前一阶段的改革幅度尽管不大，但遵循了“定机构、定人员、定编制”的三定原则，后一阶段的改革变动较大，该镇根据本镇得实际情况增设或者合并了部分职能部门，在一定程度上使得该镇的机构设置更为规范化、合理化，取得了显著的成效。
　　（一）专业分工趋于合理化，工作效率显著提升
　　在机构改革中，乌图布拉格镇政府增设了部分职能机构，有些是根据当地经济发展的需要而设立的，有些是根据不同专业领域而设立的，比如该镇根据实际需要增设了两名副职领导，分别负责农业科技和社会主义新农村建设，促进了该政府工作效率的提高。
　　（二）合理调整了年龄结构和知识结构
　　伴随着乌图布拉格镇政府机构改革，该镇工作人员年龄结构日趋年轻化、专业化，干部队伍整体素质较以前有了很大的提高。镇领导干部的年龄大多在30至40岁之间，均为大专学历，该镇政府今年一次录用了9名大学生公务员，还有2名大学生村官。
　　（三）规范并强化了竞争激励机制
　　为提高政府机关工作效率，乌图布拉格镇建立完善了竞争激励机制，制定了一套规范详细的考评办法。比如本单位在编在岗人员年终考核被评定为优秀的不仅会颁发荣誉证书，也给予其个人800元的现金奖励，这种物质与精神并举的奖励办法在一定程度上调动了工作人员的积极性。
　　三乌图布拉格镇机构改革存在的问题
　　该镇这近十年的机构历程取得了明显的成效，但也存在诸多问题。
　　（一）事业编制存在“在岗不在编，在编不在岗”的现象
　　由于乌图布拉格镇是乡镇场的特殊情况，在人员使用上普遍存在在岗不在编，或在编不在岗的情况。比如乌图布拉格镇广播站现有职工18人，但该广播站已经很多年没有开展业务，因而该站的职工分布在其他部门工作，这会造成编制在广播站的职工在职称上无法评定，工资无法按照岗位工资发放等问题。
　　（二）临时设立的机构未及时撤销，致使乌图布拉格镇财政压力增大
　　乌图布拉格镇政府有些设置的机构是应对市里突击检查而临时建立的，但检查过后并没有及时撤销，而这些机构中的部分工作人员是从别的部门抽调过来的，而有些则是重新招录的，对于这部分重新招录的职工工资发放、福利待遇都会给该镇政府带来巨大的财政压力。
　　（三）机构设置过多，管理层次重叠
　　近两年来乌图布拉格镇政府机构设置呈现趋势是逐渐增多，尽管有些机构合并了，但仍以增设机构为主，由原来的的21个部门增至为40个部门。会造成职能交叉，管理层次重叠的现象，在一定程度上会使政府成本增加，影响政府的办事效率。
　　
　　四乌图布拉格镇机构改革的建议
　　
　　乡镇政府机构改革的根本目的是提高政府的办事效率、建立基层服务型政府，努力将自己打造成为一个以民为本、主权在民的服务型政府，这还应从以下几个方面做出努力。
　　（一）树立起服务意识的新型管理理念
　　乡镇政府在职能转变过程中，要建立“信用政府”，树立诚实守信的新形象、新观念。在处理与人民的关系时，要转变传统的控制取向为服务取向，逐步从“直接型”向“间接型”管理方式转变，通过加强宏观调控，规范乡镇市场和村民社会，创造良好的外部环境。
　　（二）不断深化乡镇人事制度改革
　　一方面，要逐步建立起公开招聘、竞争上岗、科学考评、能上能下的乡镇人事管理制度。通过探索研究，逐步建立更加科学合理的人事考评制度，不断改进考核方式，完善考核指标，注重对乡镇干部和工作人员德、能、勤、绩、廉的综合评价。
　　（三）坚持依法行政，规范乡镇政府的行政行为
　　乡镇政府直接面对广大农民群众，经常处理的是与人民群众生产生活密切相关的具体事务。要规范乡镇政府行政行为，办事情要依法有据，工作程序、工作手段要合法合规，依法维护农村秩序和保护农民利益。坚持依法行政，不断规范和完善政府的行政行为。
　　
　　参考文献
　　
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　　[2]张国庆.行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社，2000
　　[3]汪玉凯.冷静看待“大部制改革”[J].理论视野,2008