耕地保护补偿机制初探

　　摘要：主要针对目前我国耕地保护中所面临的，耕地产权制度、土地资源利用方式及耕地保护法制建设等方面所存在的问题进行分析，结合所存在问题从耕地的内部及外部功能上阐述了全社会共同消费的耕地资源保护成本，应由中央、省等各级政府共同承担，同时在建立突出农民权益的多元耕地保护补偿机制和完善我国耕地科学保护的法制建设上进行了探讨。
　　关键字：耕地保护问题,分析,探讨
　　一、我国耕地保护存在的问题
　　（一）耕地产权制度不完善
　　1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。但《中华人民共和国土地管理法》及有关法律法规只明确了集体土地所有权主体可由乡(镇)农民集体经济组织所有、村民集体经济组织所有或村民小组所有，三级集体间的界限划分不清，同时没有明确界定各权利主体的责、权、利，导致事实上集体土地所有权虚置，农民集体土地产权主体不明确。同时，法律规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律对农村集体所有土地实行征收，但对公益性征地和商业性征地没有严格区分，这就可能会造成征地规模和标准的随意与混乱。
　　（二）耕地资源利用呈粗放式模式
　　随着社会主义现代化的发展，农业用地的减少和非农用地的大量增加成为必然趋势，那么最大限度提高非农用地的利用效率，延缓农地非农化的步伐就成为耕地保护的必要措施。目前我国的土地资源投入仍是粗放型发展模式，土地、劳动、资本这三个基本生产要素之间要达到某种合理的比例才有最大化的经济收益。我国目前土地成本较低，因而较低的劳动和资本投入即可获利，致使土地利用粗放。耕地收益相对低下，驱动着向其它用途转移。根据1990年的数据，我国每公顷土地的年产值：耕地是3115.05元，林地为260.4元，牧草地为174.3元，淡水养殖水面为6682.35元。而城镇、工矿用地是116236元,交通用地是18214.35元。地方政府往往用廉价折抵的方式把土地资源卖出或者作为股份投入，这种投入模式虽然见效快，但土地资源是有限的，因此，这是一种粗放型的增长方式，从长远的眼光看不利于现代化的发展。
　　（三）耕地保护的法制不健全
　　我国违法占地现象之所以屡禁不止，很大的原因就在于法律后果疏漏或过于简单，法律责任不明确，我国又有法不责众的传统，所以在各种利益集团的推动下，法律失去了其强制执行性，往往是令行不止。例如：现行的《土地管理法》对耕地转为建设用地进行了限制，但是土地监察司法机构执法力度不大，在体制、机制、手段、效用上还不完善，违法现象还时有发生。因此要完善耕地保护的法律建设，同时规范地方政府行为，防止行政违法。
　　二、完善措施
　　（一）共同责任是建立耕地保护补偿机制的重要前提
　　耕地是土地的精华，具有多重功能和综合价值。耕地作为第一产业劳动对象，具有生产农产品的生产性功能，同时还具有巨大的社会功能、生态功能等非生产性功能，不仅蕴藏着经济产出市场价值，还蕴藏着丰硕的社会承载价值、生态服务价值等非市场价值，具有典型的准公共物品特征。保护耕地就是保护耕地在维护国家粮食安全、提供农民就业和社会保障等方面的社会承载价值，以及在调节气候、保持水土、净化废物、维护生物多样性和景观文化等方面的生态服务价值。耕地保护的准公共物品特征和正外部性，决定了耕地保护是“公众目标”，是全社会的共同责任。耕地比较效益低，据测算，城乡工矿用地的生产效率是耕地的37.3倍，交通用地的生效率是耕地的5.8倍。目前，我国耕地保护或基本农田保护的责任是强制的义务，但这种义务带来的权利很少，经济补偿也较少，耕地保护权利和责任不一致，挫伤了农民耕种土地的积极性。作为耕地的利用主体——农民集体或农民个人，除了能控制耕地用于农业生产带来的经济收益外，耕地的其他社会功能和生态功能几乎全部外部化。耕地利用不仅包括代际内部性，还包括代际外部性，这对经济社会可持续发展至关重要。全社会共同消费的耕地保护成本不能只由管理土地的县、乡（镇）地方政府、拥有耕地的村农民集体和承包耕地的农民来全部承担，中央政府、省级政府也应承担相应的成本，从事第二、三产业的人们都要承担一定的成本。因而，必须建立耕地保护全社会补偿的共同责任机制，由全社会分担耕地保护成本，减轻农民耕地保护负担，协调城乡、区域和代际公平发展。
　　（二）探索建立突出农民权益的多元耕地保护补偿机制
　　建立耕地保护补偿机制是项系统工程建设，受经济效益、价值取向、政策法律约束力与激励效益等因素影响，要充分运用行政、法律、经济等综合手段，激励和约束机制并举；农民作为耕地的直接使用者，在耕地保护中扮演着重要的角色，尤其在耕地质量的保护上，农民是关键因素。任何缺乏或忽视农民主动行为的耕地保补偿机制，注定是一个残缺、低效的机制。建立耕地保护的经济补偿机制。参照成都市的做法，推动建立中央、省、地市三级耕地保护补偿基金，“基金”主要来自新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税、土地出让收益等。“补偿的接受主体”主要是农民，即对承担耕地保护责任的农民进行直接补贴，提高他们保护耕地的积极性。还应对农村基层组织进行补偿，主要补偿其耕地保护及其相关方面发生的一些必要开支的。“补偿标准”还要考虑耕地资源的生态价值和社会价值。要充分考虑到耕地资源在我国的特殊地位，尤其要认识耕地的社会保障价值、社会稳定价值(粮食安全价值）和发展权价值；要研究耕地各价值的归属，为耕地保护补偿提供分配依据。同时，还应重视对延长农产品产业链的研究，制定相应的优惠政策，鼓励农民发展相关非传统农业产业，扩展农民经济收入。建立耕地保护的工程补偿机制。
　　
　　（三）完善我国耕地科学保护的法律建设
　　在我国现行的土地法律制度中，明显特征是公法规范与私法规范在实际中呈现严重的失衡，以公法代替私法、公法侵犯私法的现象时有发生。究其原因，一方面是由于农村经济体制改革和城市土地市场化的进程滞后于社会经济关系变化，使我国立法一直不能以成熟、定型的结论将土地物权制度以民事法律规范的形式加以确定；另一方面是由于行政权力过分干预土地财产和资源的配置，在实践中往往以行政管理代替民事行为。因此，首先，应加快制定以土地为核心的物权法，强化土地权利人的民事利益保护，排除来自行政机关的土地侵权行为；其次，完善土地公法规范，使土地行政机关的法定权利正当化和合法化。再次，制定《土地规划法》和《耕地保护法》。《中华人民共和国土地管理法》中土地利用规划的法律效力很弱，单独制定“土地规划法”，将以往行之有效的土地规划政策、法规集中统一于“土地规划法”之中，系统地规定土地利用规划的编制原则、编制机关、编制程序、法律效力、违反规划行为和违法制订规划的法律责任等。
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