近年来,农村供水工程建设和管理中取得不少新的经验,收到一定成效。如何推动改革深入健康进行,使农村供水工程建设和管理制度逐步完善,走上正规化、法制化轨道,有必要对农村供水工程建设管理改革的有关问题进行深入探讨。
1 全面认识农村供水工程的特点与性质,是搞好改革的前提
1.1 农村供水工程的特点
农村供水工程的主要特点:一是地位重要,需要高度重视。发展农业生产和改善农民生活离不开供水工程,建设和谐社会主义新农村离不开供水。因此,要充分认识农村供水工程的重要地位,引起各级领导的高度重视;二是群众性强,需要广大农民参与。
农村供水工程遍及各村,与所有农民的生产、生活都有密切关系,是一项群众性的事业,需要广大农民的参与;三是公益性较强,需要政府扶持。农村供水工程是公益设施,服务对象是农村低收入群体,投资回报率较低,各级财政每年应安排一定补助经费给予扶持;四是具有垄断性,需要政府加强宏观管理。供水工程受地形、水资源等条件限制,多数具有天然垄断性,为农民生存条件服务的公用水源和公用设施不适合让私人垄断。因此,农村供水工程的建设与管理需要在政府的规划与计划指导下有序进行。
1.2 农村供水工程的性质
农村供水工程是农民抗御自然灾害,改善农业生产、农民生活、农村生态环境的基础设施,是促进农业增产、农民增收的物质保障条件。除农户自用的微型工程外,农村供水工程与农村道路、农村供电等同属农村公共工程,是农业和农村社会化服务体系的组成部分,具有较强的基础性、公益性。
1.3 农村供水工程建管改革的关键
20 世纪50 年代到70 年代,农村实行合作社和人民公社集体所有的经营管理体制。按照“民办公助”原则,国家对集体经济组织兴建的农村供水工程给予补助,建成的设施归公社或生产队集体所有,实行集体管理。那时,所有权是清晰的,所有权与经营管理权一致,工程维护管理较好。
农村实行家庭联产承包责任制以后,农村供水工程建设和管理改革要解决的关键问题:一是要解决集体所有的实现形式,即有一种组织扮演“集体”角色,负起工程“业主”责任,明晰所有权;二是解决已建成工程经营管理活力的问题,促使工程良性运行。因此,必须要有新的管理组织解决原有体制不顺的问题。
1.4 明确改革目标和原则
改革要以组建用水合作组织、明晰工程所有权为核心,以增强经营管理活力为重点,以提供良好服务、实现良性运行、充分发挥效益为目标。改革要有利于调动广大农民参与工程建设和管理的积极性,有利于已建成设施的巩固和效益发挥,有利于水资源的合理高效利用,有利于加快农村水利事业的发展。
2 明晰所有权,组建用水合作组织,是改革的关键
“谁受益,谁负担;谁投资,谁所有”是农村供水工程体制改革要遵守的重要原则之一。具体来说,不同类型工程,应实行不同管理体制。
2.1 农户自用的微型水利设施,实行“自建、自有、自管、自用”
农户自用为主的微型蓄、引、提水利设施,政府可酌情在经费上给予补助。这类工程作为农民的家庭私有财产,受法律保护。农户自有工程自己用不完的水,允许在农户之间,按平等协商、互利互惠、有偿服务的原则,调剂余缺,充分发挥工程和水资源最佳效益。
2.2 村级供水工程,推行多种形式的农民用水合作组织
村级供水工程中,受益农户较多,应当按工程分布范围,组建用水户协会等多种形式的农村用水合作组织。这种体制有以下特点:一是它不受行政区划的影响;二是明确用水户是建设、管理、受益的主体,形成以用水合作组织为纽带的利益共同体;三是机制灵活,农民可以有钱的出钱、有力的出力、有物的出物,每个成员的权利、责任和应尽义务都严格按章程办事;四是合作组织要按法律规定注册登记,成为有法人地位的服务实体;五是合作组织有章程,民主选举负责人,用民主协商方法决定经营管理大事。
农民用水合作组织不是过去合作社组织的简单重复,它是新形势下农村水利管理体制在更高层次上的发展,是体制上的创新。
2.3 乡(镇) 级农村供水工程推行按“股份合作制”企业管理
乡(镇) 级农村供水工程,应参照“股份合作制”企业办法,组建企业法人实体,实行企业内劳动者平等持股、合作经营,劳动者与所有者相结合,股本和劳动共同分红的办法。在这种管理体制下,产权清晰,所有者的权、责、利十分明确,有较强的内在经营活力。
3 农村供水工程建设和管理改革的主要内容
按“谁受益,谁负担,谁投资,谁所有”组建的合作组织,还必须采用灵活多样的形式,加强经营管理,落实工程维护管理和服务责任,千方百计发挥工程效益。
3.1 用水合作组织自己直接经营管理
这种方式应当成为当前和今后农村供水工程管理制度改革的主要方式加以提倡。水行政主管部门应加强引导和监督,保证复建改造基金的提留。
3.2 用水合作组织聘用“能人”经营管理
用水合作组织可以聘用外部的“能人”具体负责经营管理。被聘者为用水合作组织“打工”,领取报酬。用水合作组织对受聘者监督,促使其真正对工程的日常经营管理负起责任,搞好服务。
3.3 承包、租赁
承包是通过合同契约,不改变工程所有权属,由工程的所有者把管理权委托给承包者,同时对双方权利、责任、义务给予明确。
租赁与承包经营管理属于同一类型,因为工程所有权没有改变,只是所有权与经营管理权分离后,租赁者在经营管理上有更多的自主权。租赁者可以从直接或间接的经营利润中获取报酬,同时也承担更多的经济责任和风险。因此“, 租赁”主要适用于经营性较强,可以自主经营、自负盈亏的乡(镇) 级供水工程。
4 履行政府职责,加强政府引导、扶持、服务、监督推动农村供水工程建设和管理改革,要抓好三个关键:一是发挥农民群众主体作用,解决体制不顺的问题;二是灵活运用市场机制,加强经营管理,解决运行机制不活的问题:三是加强政府引导扶持,做好服务监督,提供必要的公共服务和公共产品,为体制与机制改革创造有利的环境条件,三者缺一不可。总的来说,在建立社会主义市场经济体制、深化农村供水体制改革中,政府对农村供水的扶持引导不应当削弱,而要加强。该政府管、政府办的,政府要切实负起责任,履行职责。该让群众办的,一定要让群众自己办。能用市场机制解决的问题,政府应当放手,充分发挥市场机制作用。
