海南省农村公路养护管理探讨

　　摘要:海南省农村公路经“十五”、“十一五”期间“通达工程”、“通畅工程”的大规模建设，取得了历史性发展。目前，随着海南国际旅游岛建设的全面铺开，海南农村公路必将迎来又一个发展的春天。随着农村公路里程的不断增加，服务保障要求的不断提高，农村公路的管理养护工作越来越重要，如何进一步明确农村公路养护主体，落实责任；拓宽养护资金来源渠道，保障农村公路管理养护投入；探讨适合海南实际的农村公路养护模式，激活农村公路养护机制，从而使海南省农村公路走上健康的可持续发展轨道，已成为海南省公路管理部门亟待解决的问题，现就如何加强海南省农村公路管理与养护尝试做些有益的研讨。
　　一、海南省农村公路的基本概况
　　（一）海南省农村公路的规模
　　截至2009年底，海南省农村公路里程达到16723.59公里（含农垦），占全省公路总里程的83.4%。其中，县道2832.623公里，乡道5475.764公里，村道8390.401公里，专用公路24.798公里。在现有农村公路中，按技术等级分，一级公路14.143公里、二级公路203.279公里、三级公路595.421公里、四级公路10468.21公里、等外公路5442.535公里，四级以下公路占了全省农村公路的95%以上。目前，全省乡镇、行政村通公路率均达100%，92%的乡镇通了沥青（水泥）路，81.6%的行政村通了沥青（水泥）路。农村公路成了海南省以“一环三纵四横”为主骨架公路网的重要组成部分，为海南省社会主义新农村建设提供了重要保障。
　　（二）当前农村公路管理与养护现状
　　2006年3月，海南省人民政府根据国务院办公厅印发的《农村公路管理养护体制改革方案》（国办发〔2005〕49号）、交通部印发的《农村公路建设管理办法》（交通部令2006年第3号）和《农村公路养护管理暂行办法》（交公路发[2008]43号）有关规定，出台了《海南省农村公路建设管理与养护体制改革实施意见》（琼府办［2006］11号），明确了市、县政府是本地区农村公路建设、管理与养护的责任主体，各市、县交通主管部门进一步加强了各自的公路管理机构——地方公路管理站，强化了管理职能，并由地方公路管理站具体承担农村公路的建设、日常管理和养护工作，各市县农村公路、特别是县道的管理与养护得到了切实加强。
　　由于历史原因，海南省农村公路养护管理，除主要的县道173条2497.8公里继续由省公路管理局直属的各市县公路局（分局）管理养护外，其余334.823公里县道已全部纳入市县交通公路部门管养范围，设置道班实行专业养护，县道列养率100%；而农村公路中的乡道和村道的管理养护，目前，列养的乡道有4450.33公里、村道有7376.99公里，分别占现有乡道的81.27%和村道的87.92%，《公路法》规定,公路实行分级管理,县道县管,乡道乡管,村道村管的原则,但由于《海南省农村公路建设管理与养护体制改革实施意见》对乡镇政府的具体职责没有明确规定，因此，乡、村道的日常的养护主要由市、县地方公路管理站实行季节性养护，或委托乡镇、农场、林场代养。同时，有相当一部分市县农村公路中的乡道和村道既没有纳入市县交通部门的管理范围，乡镇政府也没有真正承担起乡道和村道的养护管理责任，离“有路必养”的目标尚有相当大的差距。
　　（三）当前农村公路管理与养护中存在的主要问题
　　1、农村公路养护管理主体不明确，责任不落实。《公路法》对县道、乡道公路的养护管理主体作了规定，但对村道养护管理由谁具体负责没有明确规定，而2006年3月出台的《海南省农村公路建设管理与养护体制改革实施意见》，虽然明确了市、县政府是本地区农村公路建设、管理与养护的责任主体，由市、县交通主管部门具体承担农村公路的建设、日常管理和养护工作，市、县公路养护管理机构的职能得到了进一步的加强，但对乡镇政府在农村公路建设、养护、保护以及资金筹措等方面的具体职责却没有明确规定。由于乡镇政府没有明确自己在农村公路养护管理中应承担的职责，致使农村公路的养护管理在乡、镇以下没有得到真正的重视，在全省，县、乡、村三级养管体系没有真正建立，农村公路分级管理没有真正落实。据统计，目前全省18个市、县近200个乡镇中，仅有134个乡镇设立了公路养护机构，还有将近三分之一的乡镇既没有设立专门的农村公路管养机构，也没有配有专（兼）职养护人员，因此，造成部分乡道和所有村道管理主体不明确，养护管理严重“缺位”。目前，全省农村公路除了由各公路分局和各县地道站直接管理养护的334.823公里县道外，绝大多数乡、村道基本上处于失管、失养状态，即使是已经由省级投资列养的11827.32公里乡、村道，管理养护也不完全不到位。
　　2、农村公路养护资金投入严重不足。《海南省农村公路建设管理与养护体制改革实施意见》规定，农村公路养护资金由省级财政补助和市、县财政预算安排的专项资金组成，用于保证农村公路达到规定的养护质量标准和正常养护。目前，海南省农村公路管理养护投资主要来自省级专项补助资金和各市、县财政预算安排的专项资金两条渠道。2009年，省级补助按照县道每年每公里8000元，乡道每年每公里3500元，村道每年每公里1000元，全省列养的农村公路6166.66公里（不包括省养的2497.88公里），投资1498.2万元，加上按照1995年省交通厅确定的人员编制拨付的人员经费共计3713.9万元，这两部分资金已全部落实到位；但在市、县投入专项资金方面，全省18个市、县，除了三亚、五指山、保亭县将农村公路管理养护资金列入同级财政预算，还有琼海、万宁、琼中、昌江4市、县给予一定的财政资金安排外，绝大多数市、县一般都是通过冬修公路等以奖代补的形式给予非常有限的补助，2009年，全省各市、县累计投入用于农村公路养护的资金仅为385万元，以上的省级和市、县两项投资合计为4098.9万元，如果按照维持正常的管理养护而制订的定额计算，仅2009年全省农村公路养护经费缺口就达1125(线路853+增资272)万元之巨，严重影响了全省农村公路的养护管理。
　　3、农村公路养护方式比较落后，养护质量难以保证。目前，海南省农村公路养护，除了省公路管理局下属的公路分局养护的部分重要县道外，无论是市、县公路管理站设置专门道班进行专业养护的县道，还是实行农民合同承包养护、或是委托乡镇、农场、林场代养的乡、村道，在养护中基本上人力操作，机械化程度很低，管理非常粗放，仍是一种低级的、分散的养护管理模式，无论是技术还是设备都无法承担农村公路管养任务，养护质量难以保证。
　　4、各市、县农村公路管理人员的人员编制、人事与人员经费管理分离。
　　各市、县地方公路管理站系当地交通主管部门下属的一个事业单位，单位的人员编制、人事任免流动、工资调整审批都是由所在市县人民政府主管部门管理。但由于历史原因，人员经费则是根据国家计委、国家经委、交通部、财政部《公路养路费使用管理规定》（87）交公路字64号文件规定，由省交通厅以1995年确定的各市、县地方公路管理站人员编制数，按照管理人员1.6万元/年、工勤人员1.4万元/年编制部门预算报省财政厅审批后，从燃油税转移支付经费中统筹下拨到各市县交通局，再由交通局拨给公路管理站自行发放，与市县财政无关，造成了农村公路养护管理人员的人员编制、人事与人员经费管理分离：一是省交通厅确定的人员编制与市县人事部门确定的人员编制不一致，而省交通厅所给的人员编制是按1995年海南省地方公路管理站实行改革时由省交通厅确定的，显然已不适应当前农村公路飞速发展的需要；二是地方公路管理站人事调动和劳动工资审批均由市县人事部门负责，省交通厅无法控制，造成地方调入人员过多，人员经费挤占养护经费的现象严重；三是从2006年以来一直按照管理人员1.6万元/年、工勤人员1.4万元/年编制部门预算下拨经费，没有考虑人员增资、劳保福利改善、管理费用增加等因素，造成经费缺口逐年加大，不但影响了一线农村公路管理队伍的积极性，也使得许多必要的农村公路工作难以开展。
　　二、 先进省份农村公路养护管理的借鉴
　　2010年5月，笔者参加海南省公路管理局组织考察组，赴全国农村公路养护管理先进省份山东和江苏考察，无论是在山东，还是在江苏，经过详细的实地考察和认真的思考，课题组对如何加强农村公路养护管理感触最深的有两点：第一是有人管事，第二是有钱办事，，二者解决好了，其他难题迎刃而解。
　　一是健全管理机构，落实“有人管事”。为加强农村公路的养护工作，山东、江苏两省大部分地区已经建立了市、县交通部门和乡镇、村四级农村公路管理机构，由于各级政府的高度重视，农村公路管理养护工作由行业行为真正转变为政府行为，使以县为主体的农村公路养护职责得以落实。
　　在山东省，济南市和济宁市下属各区县分别成立副科级别的农村公路管理机构，隶属市交通局管辖，具体承担本辖区内的县道养护以及县道、乡道的路政管理工作，负责对乡道、村道管理养护进行技术指导和监督检查。拟定县道养护建议计划并按照批准的计划组织实施，组织县道养护工程的招投标和发包工作。乡镇成立农村公路养护站，负责区域内的乡道、村道的养护管理工作。江苏省无锡市、苏州市在市、县二级成立农村公路管理机构（地市为公路管理处、县为公路管理段），隶属市交通局管辖，内部新增设了具体职能部门（县乡公路管理科、农村公路管理科），以专门负责本辖区内农村公路管理工作，全面负责县乡公路建设设计及施工单位的资质管理、公路建设市场管理和工程管理，办理公路建设队伍资质准入手续等。其人员编制、人事和劳动工资都由本级编委、人事和财政部门负责；乡镇成立农村公路养护管理机构（农村公路养护管理站或镇交管所），人员由乡镇工作人员中进行调剂，负责乡村公路的日常养护管理工作。
　　山东省枣庄市为解决“有人管事”的问题，配齐配强农村公路管理养护人员。市农村公路管理机构负责人，由市交通局现有人员调任；区（市）农村公路管理机构负责人，由区（市）交通主管部门推荐，本级政府选任；乡镇农村公路管理机构负责人，在征求区（市）交通主管部门意见的基础上，由乡镇科级干部兼任。同时，实行道路养护工程师和桥梁养护工程师制度，各区（市）农村公路管理处设置专职道路养护工程师和桥梁养护工程师各1人，乡（镇）农村公路管理站明确道路和桥梁养护技术人员，并保持人员相对固定，上述人员工资待遇，由原渠道或同级财政负担，不挤占农村公路养护专项资金。
　　二是多方筹集养护资金，保证有钱办事。山东省从燃油税转移支付中补助给农村公路作为大中修工程的费用，按照县道7000元/公里•年、乡道3500元/公里•年、村道1000元/公里•年根据确定里程下拨到地市，再由地市下拨到市县农村公路养护管理机构；济南市补助给农村公路养护资金列入本级财政预算，按县道每年每公里1800元，乡道每年每公里1200元，村道每年每公里900元。要求下属各区县按省级补助标准进行1：1配套农村公路养护资金并列入地方财政。
　　江苏省苏州市交通主管部门每年对被认定管养的农村公路补助管理和养护资金，具体为：县道每年每公里10000元，乡道每年每公里4000元，村道每年每公里1000元。要求县级市（区）人民政府将县道养护资金纳入财政预算，县道的养护资金应满足公路技术状况完好的需要，大中修工程里程原则上不低于评定里程的8%。县级市（区）人民政府应当按照有路必养的原则，对辖区内的公路按不低于乡道每年每公里4000元、村道每年每公里1000元的标准补助镇人民政府用于乡道、村道的养护。镇人民政府应当将乡道、村道养护资金纳入财政预算，并可以通过多种渠道筹集资金，满足乡道、村道技术状况完好的需要。乡道、村道的大中修工程里程原则上不低于评定里程的6%。
　　山东省和江苏省地、县二级农村公路养护机构管理人员经费均由省级财政部门切块逐级下拨到各级地方财政部门，不足部分由地方财政补足。
　　另外，江苏省对农村公路危桥改造实行补助：每平方米补助800元加200元的奖励，每年预留3000万元作为检查评比、水毁等应急备用资金。
　　三、建立海南省农村公路养护管理长效机制的途径及措施
　　（一）明确责任主体，建立健全农村公路养护管理体制。
　　首先，转变观念，使市、县政府由虚拟主体转变为实实在在的主体。《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》（国办发[2005]49号）明确规定，县级人民政府是农村公路养护与管理的责任主体，其交通主管部门具体负责管理养护工作，但在实际工作中，有个别地方往往把政府的交通主管部门等同于地方政府，致使交通主管部门在农村公路管理养护中担负着不能承载之重，养护管理工作运转不灵。要转变这一状况，市、县以下各级人民政府必须将农村公路的管理纳入管理工作的范畴，以建设规范化、制度化、科学化的农村公路管理体系为目标，着力实现由交通部门为管理主体向县、乡政府为管理主体转变，由行业行为向社会行为转变，由部门行为向政府行为转变，切实履行起上级政府制定的农村公路管理、养护、保护以及养护资金筹措等方面的具体职责。
　　其次，建立法规制度，着手解决农村公路建养管“有法可依”的问题。为规范农村公路养护管理秩序，尽快出台《海南省农村公路管理养护办法》，并完善农村公路养护、工程管理、评价办法和检查制度,建立起农村公路养护管理的目标责任制和检查、考核、奖罚机制,使农村公路养护管理工作有章可循,有法可依,提高管理和决策水平,使农村公路更好地为农村交通运输服务,为农村经济社会的全面发展提供基础条件。同时，各市、县人民政府制订相应的实施细则，做到农村公路管理有法可依、养护有章可循，并根据《海南省农村公路建设管理与养护体制改革实施意见》第七条要求，明确乡镇政府有关农村公路建设、养护、保护以及资金筹措等方面的具体职责，把乡镇政府推向前台，担当起农村公路乡、村道管养的主角。
　　第三，建立健全县、乡、村三级管养体系，落实管养责任。进一步强化各市、县交通主管部门设置的公路管理机构——地方公路管理站的管理养护职能，切实担负起市、县农村公路养管工作的指导、检查、监督和协调的职责；在乡镇一级设立农村公路管理站，考虑到编制问题，负责人由乡镇领导成员兼任，配备必要的专职管理人员，负责本辖区乡道、村道的日常管理养护工作；乡镇可根据实际情况将村辖区范围的乡道、村道的具体养护工作落实到村委会，由村委会落实1-2名协管人员负责乡村道路养护工作的组织实施，真正形成县、乡、村三级养管体系，使“统一领导，分级负责，以县为主，乡村配合”的原则得到贯彻落实。
　　（二）建立稳定、长效的农村公路养护与管理资金渠道
　　明确农村公路管养的责任主体、管理到位后，管养资金的投入是解决好农村公路养护问题的重中之重。
　　目前，海南省农村公路养护经费投资渠道较为单一，主要依靠省级专项补助，作为农村公路管养主体的市、县基本没有将农村公路管理养护经费纳入地方财政支出范围。2009年，按县道每公里8000元，乡道每公里3500元，村道每公里1000元计算，省级投资列养的农村公路（省养县道除外）小修养护经费约1498万元，如果按《2010年地养公路小修保养年公里成本（费用）定额表》计算，目前的投入和实际需要两者相差较大，如果考虑到农村公路的大中修和桥梁养护，则资金缺口更大。因此，当务之急除了尽快建立稳定、长效的投资渠道外，有必要开辟新的筹资渠道，确保农村公路管理养护工作实现正常化、规范化。
　　1、突出市、县政府在农村公路管养资金筹措方面的主体作用，明确市、县财政预算安排作为农村公路管理养护资金主渠道。通过法规程序，出台《海南省农村公路管理养护条例（办法）》，进一步明确规定市、县政府负责筹集本辖区农村公路管理与养护资金，明确规定将农村公路管理与养护费用列入本级财政预算安排。
　　为了尽快争取农村公路管理养护资金列入市、县财政预算安排，省公路管理部门要尽快制订《海南省农村公路管理养护定额》，作为市、县交通主管部门编制农村公路管理养护经费预算的依据，编制完成农村公路管理养护经费预算报当地政府批准。
　　2、完善省交通主管部门农村公路管理养护经费补贴渠道，充实市、县农村公路管理养护经费。省交通主管部门对市、县农村公路管理养护补助资金补贴应改变拨付方法，要在市、县财政落实本市、县列养农村公路资金的前提下，根据市、县交通主管部门上报的线路里程、等级等实行不同的补贴标准，作为市、县农村公路管理养护经费的补充，由市、县交通主管部门统筹用于农村公路的管理养护。
　　3、转变观念，善于开辟新的筹资渠道。面向社会，通过宣传发动，鼓励公路沿线受益企业、单位和个人捐助资金；通过农村公路冠名权、路域资源开发权、绿化权等市场化运作方式筹集的资金；采取“一事一议”政策筹集的资金；鼓励村民投工投劳等。通过一系列的社会、商业化运作，不断丰富农村公路管理养护的资金来源，最大限度地缓解农村公路管理养护资金缺口的矛盾。
　　4、设立农村公路大、中修及水毁工程养护基金作为农村公路养护经费财政预算的补充。由于农村公路的大、中修及水毁工程的实施不像小修保养一样需要每年都进行，有一定的周期性，但各级财政每年对农村公路养护资金的投入是按所有的养护工程进行配置的。这样，市县交通主管部门或公路管理机构便可将暂时闲置的大、中修养护经费用于建立农村公路大、中修及水毁工程养护基金，以弥补农村公路大、中修时可能出现的资金缺口，同时亦可将地方各级财政转移性支付及自筹资金纳入农村公路养护基金筹措范围。
　　（三）采取多种养护模式，逐步实现养护市场化
　　农村公路养护市场化是今后农村公路养护的发展方向，对此，国办发〔2005〕49号明确提出了实行管养分离，培育养护工程市场，招标选择养护单位的改革要求。由于海南省农村公路建设起步迟，基础差，专业养护水平不高，管理养护明显滞后，我省农村公路养护市场尚处于培育和发展的起步阶段，对农村公路的小修保养市场化进程宜分类、逐步推进。
　　1、县道农村公路的养护。目前，海南省有县道农村公路2832.623公里，其中2497.8公里由省养，其余334.823公里的管养由各市县交通公路部门负责。各市县交通公路部门对县道的小修保养，在全省已形成共识，即参照目前省养县道的形式设置道班进行日常养护，有固定的班址，有固定的养护人员，并配有一定的养护机械，基础较好，日常养护作业基本可以正常运转。将来，在各市、县安排的养护资金落实后，这些县道农村公路可以参照省公路管理局正在推行的小修保养内部招投标模式，即将一条或两、三条相对较短的县道作为一个标段（最好一个标段在10公里左右），在内部进行小修保养招投标，由中标人在内部组织养护，而交通主管部门的公路管理机构，则抽出身来通过合同管理、计量支付、检查考核等手段加强监管，经过不断的培育，等到积累了一定的经验、养护资金完全保证时，范围逐步扩大到包括主要乡道在内的农村公路。
　　2、乡、村道农村公路的养护。目前，我省列养的乡道4450.33公里、村道7376.99公里分布在全省18个市县近200个乡镇，由于前面提到的管理体制不顺等原因，养护大多不到位，有一部分勉强养护的，都是或委托，或代养，大都为季节性、临时性养护，没有固定的养护人员，要套用县道的养护模式根本不可能。而全省各地区由于经济发展不平衡、地理环境差异较大、交通量大小不同等原因，要在全省统一推行一个固定的养护模式，显然不现实，也不科学。为此，省公路管理局于2007年8月，在三亚、屯昌、五指山、琼海、东方等5个市（县）组织开展农村公路养护试点工作。经过一年多的实践，我们总结出了以下五种模式并加以分析：
　　一是五指山市“承包养护”模式。主要由乡镇政府、各村委会在调查摸底的基础上，充分发动受益村庄有养护机具（挖土机、拖拉机等）、劳力充足且责任心强的农民群众签订合同承包管理养护农村公路。其特点是：地道站养护组、乡镇养护站、村委会养护队三方共同签订公路养护承包责任书，由乡镇政府、村委会选定“承包人”，“承包人”有养护机械和工具，劳力充足、壮实且责任心强，对养好农村公路有较大的优势，但是，“承包人”选择难度较大。
　　二是琼海市“签订养护合同”模式。主要由市交通局与各乡镇签订养护合同，明确规定养护线路及里程、养护内容及标准、养护补助资金的拨付和检查考核办法，每月定期对养护线路进行检查考核，并依据评定结果及时支付补助资金。其特点是：交通局与各乡镇签订养护合同，各乡镇根据养护季节和养护线路的路况变化，调整和选择恰当的养护方式，经济发达的乡镇还可投入适当的资金加强养护。但是，此模式很大程度上取决于乡镇政府的财力、责任感和积极性。
　　三是屯昌县“农民代养”模式。主要由地方公路管理站确定试点线路，定养护投资标准，各乡镇选定“代养”人员，与“代养”人员签订代养协议书，并上报地方公路管理站批准实施。地方公路管理站工程技术人员分片管理，对“代养”人员提供技术指导、养护质量监督与定期考评，确保路况稳定。其特点是：县交通局、乡镇、地方公路管理站“三位一体”联动互动，由各乡镇选定“代养”人员，并签订代养协议书，由于“代养人”是当地人，对维护路产路权，处理公路乱堆乱放行为较有发言权。但是，此模式养护资金有缺口的时候，需要地方政府或受益农民或受益企业出资，确保养护工作到位。
　　四是三亚市“养护中心”模式。主要在市交通局的直接领导下，由镇政府解决养护中心用地，地方公路管理站负责养护队伍的组建，在全市设立了六个“农村公路养护中心”，每个养护中心根据线路里程及路面状况定编养护协议工具体负责线路的日常养护，采用现有道班管理方式，养护过程实行责任到人，即定员、定线路、定里程、定好路率等。其特点是：采用现有道班管理方式，由地道站技术人员进行指导养护工作，利于规范操作、统一管理。但是，此模式完全由地方公路站负责管理，启动时要求有一定的养护资金投入，还要配有一定的机械配备,投入较大。
　　五是东方市“村民养护”模式。由公路沿线村委会成立村民养护班组，采取“一事一议”筹资筹劳渠道，将乡道、村道按历史形成的范围一并划归各养护班组实行养护。在地方公路管理站农村公路养护组的指导下，制订爱路、养路、护路的倡议书，确保农村公路均有人养护，实现全民共管。
　　其特点是：地方公路管理站成立农村公路养护组作为乡道养护责任主体，组织村民对乡道进行养护，村委会为村道养护的责任主体，在公路沿线村委会成立村民养护班组对村道进行养护，充分利用“一事一议”规则筹资筹劳。但是，此模式没有乡（镇）一级参与养护管理，并且要求当地村委会和群众对农村公路要有较高的主人翁意识。
　　通过对以上五种模式的分析，我们认为在当前的形势和特定环境下，既有各自的适用性，又有其局限性，如三亚模式，要在经济欠发达的地区实行，显然不切实际，又如东方模式，无论是在交通量较大的发达地区，还是经常性水毁的山区都难以满足要求。因此，我们认为，上述五种公路养护模式可以在全省范围内并存，各市、县可根据本地区的实际情况，选择其中的一种或几种加于整合推广实施。
　　应该强调的是，现在乡、村道农村公路无论选择何种养护模式，都要遵循这几个原则：一是落实农村公路分级管理制，突出乡、镇政府在乡、村农村公路养护中的主体作用；二是充分发挥地方公路管理站的监督指导作用；三是保证必要的养护资金投入。
　　3、农村公路养护的发展方向。农村公路养护市场化是今后农村公路养护的发展方向。我省农村公路养护模式，无论是在县道，还是在乡、村道，在经过一段时间的推广、引导和不断完善优化后，在人员方面，要形成一支过的硬专业化养护队伍，并有一定的群众基础，在管理方面，要累积充足的现代管理知识和管理经验，这时，全省农村公路逐步实现管养分离和养护市场化条件趋于成熟，农村公路养护管理应着手向养护专业化、市场化转变：一是成立养护公司。在我省农村公路责任主体明晰，机制理顺后，可以在对各市县地方公路管理站管理人员科学核定编制的基础上，逐步剥离下属的公路养护单位，成立公路养护公司，实行企业化管理。乡镇一级可以对应建立乡镇公路管理办公室（或其他形式农村公路管理机构），有条件的可以成立专业养护单位并组建公路养护公司，负责辖区内农村公路的养护工作，实现专业、科学养护。二是实行养护工程招投标。随着公路养护公司的成立，为降低养护成本，提高工作效率，必须引入竞争机制，将大中修、水毁等工程向社会开放，实行养护工程招投标制度，择优选择养护作业单位。三是继续允许多种养护方式存在，对难以通过市场化运作进行养护作业、或简单的养护工程，可继续由乡镇组织沿线农户或村民进行承包等方式养护。
　　（四）加强农村公路养护管理软、硬件建设，打造现代化养护管理组织
　　1、切实解决农村公路养护管理人员编制、人事与人员经费管理分离问题，激发公路管养人员的主动性和积极性。参照山东、江苏等先进省份的做法，将地方公路管理站单位性质改为财政全额拨款的事业单位，地方公路管理站人员编制、人事流动、工资调整发放权全部移交市县政府管理，省财政厅直接将人员经费下拨给市县财政，人员工资由市县财政统筹统发，确保人员工资按时足额发放，控制人员调入，便于人员调出、提拔任用，便于地方公路管理站内部人事管理。
　　2、针对农村公路管理站人员整体素质偏低问题，建立健全各种管理制度，加大培训学习力度，逐步提高养护管理人员工作能力和工作效率。同时，着手组建农村公路路政管理队伍，把农村公路路政管理工作纳入管理范畴，依法维护好路产路权。
　　3、重视道班房建设，合理配置养护机械。长期以来，农村公路养护资金缺口大，固定投资少，导致道班房建设和机械设备配置严重滞后。一些市县部分常年养护线路无道班房，缺乏必需的养护机械和机具，原有的一些机械设备也已陈旧、老化，甚至超期使用，不利于专业化养护，养护作业存在严重的安全隐患。各市、县应在安排公路养护管理经费时，把建设、改造道班房和配置、更新养护机具资金纳入计划进行专项投资，逐步改善农村公路道班房和机械设备，给养护工人提供一个良好的生活和安全生产环境，让养护工人安心做好本职工作。
　　结语
　　农村公路养护是一个复杂的系统工程，涉及到管理体制、运行机制、组织形式，作业方式等级方方面面，本文联系海南省农村公路管理养护迫切需要解决的问题，尝试从农村公路管理养护体制、养护资金筹集渠道和公路养护模式等方面展开有益的探讨，希望对海南省农村公路管理养护工作开展有所启发。