设立乡镇规划管理机构全覆盖的调查分析

　　摘要：乡镇规划管理机构是城乡规划管理的最基层组织机构。本文主要针对课题组在南宁市各县、城区范围内的调研城乡规划管理工作的现状和存在的问题进行分析，并提出在乡镇规划管理机构全覆盖的工作建议。
　　关键词：乡镇;规划;管理机构;覆盖;调查
　　近年来随着南宁市城乡建设的飞速发展，城市规划区的范围扩大，为体现《中华人民共和国城乡规划法》城乡统筹的原则，落实南宁市人民政府提出的城市规划区范围内规划管理全覆盖目标，南宁市规划管理局组织了市辖各县住房和城乡规划建设局成立了专门的课题组研究设立乡镇规划管理机构的问题。从2008年4月起，课题组深入南宁市六城区、六县及区外，以召开座谈会、实地考察等方式开展调研，分析南宁市当前乡镇规划管理机构的基本情况、存在问题，提出下一步设立乡镇规划管理机构的设想建议。
　　1设立乡镇规划管理机构的必要性
　　1.1有利于开展规划编制工作
　　2008年1月1日起施行的《城乡规划法》第二条“城乡规划分为城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划”；第四十二条“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围外作出规划许可”。可以看出，加快编制城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划就成为保障南宁市城乡建设的一项急迫而重要工作。但目前南宁市各乡、镇的规划编制工作仍然滞后和不平衡，截止2011年6月，市域范围内的102个乡镇只有37个批复实施了总体规划。村庄规划自2006年开展新农村建设试点工作以来，总共完成了大约1500个自然村屯的村庄整治规划的编制，仅占全市1392个行政村和4000多个自然村的一小部分。为了符合城乡规划编制“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则要求，乡镇一级规划管理机构在镇规划、乡规划、村庄规划的编制中充当着组织、协调、配合的角色，具有不可替代的作用。
　　1.2规划审批覆盖城乡
　　《城乡规划法》重新定义了“一书三证”的审核界定，并提出了“乡村建设规划许可证”的概念。第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”；第四十一条“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。按此规定可以看出，在乡村建设规划许可证审批上，乡、镇人民政府具有初审权，在建设工程规划许可证的审批上，经依法指定的镇人民政府具有审批权。因此，只有配置了乡镇一级规划管理机构，乡、镇人民政府才能有专门机构审查此类的申请。
　　1.3强化规划监督检查
　　《城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。按此规定可以看出，乡、镇人民政府具有了一定的行政处罚权。因此配置乡镇一级规划管理机构可以协助当地政府及时发现和有效制止村镇违法建设，保证各项建设按规划实施。
　　2.南宁市乡镇规划管理机构的基本情况和问题。
　　2.1基本情况
　　2.1.1市辖六城区
　　六城区下辖24个乡镇，面积6559平方公里，全部属于城市规划区的范围，乡镇一级没有单独的规划管理机构，只有建设管理机构，机构名称一般为：某某乡（镇）村镇建设站，由乡镇和城区住房和城乡建设局双重领导，以乡镇管理为主。自2004年规划管理职能从南宁市建设委员会改由南宁市规划管理局承担以来，基本上各城区乡镇的村镇建设站就不再履行规划管理的职能。
　　
　　2.1.2市辖六县
　　六县下辖78个乡镇，在2002年乡镇机构改革之时，原乡镇一级的村镇建设管理站大多撤消或和土地管理所、环卫所进行合并，乡镇一级的村镇建设管理主要由县规划建设管理局统一管理，但是往往出现管理缺位的现象，大多乡镇的村镇规划建设管理处于瘫痪状态。这几年南宁市规划管理局一直积极奔走呼吁各县尽快设立乡镇一级的村镇规划建设管理机构，至2007年，宾阳、上林、横县、隆安设立了乡镇的村镇规划建设管理机构，武鸣、马山未恢复。设立的机构名称一般为：某某乡（镇）规划建设管理站，由乡镇和县规划建设局双重领导，以乡镇管理为主。
　　
　　2.2面临的问题
　　六城区的乡镇由南宁市规划管理局城区规划分局负责履行规划管理职责。但是目前遇到的困难较多，一是规划管理范围扩大后，南宁市规划管理局派驻各城区的规划分局人员、编制并未随之增多，以原有人力、物力难以适应新形式下的管理要求；二是在2004年原隶属于南宁市建设委员会的村镇规划管理职能移交南宁市规划管理局后，原城区建设局系统的各乡镇村镇建设管理站由于职能不明确，不再开展村镇建设的管理工作，造成边远乡镇群众报建不便，规划业务审批时限增长等问题；三是由于南宁市规划管理局派驻城区规划分局人员少，对边远乡镇规划管理覆盖很难到位，以致这些地区的违法建设现象未能得到及时发现和制止。为解决上述问题，南宁市规划管理局曾先后于2006年和2007年提出由规划部门授权各城区住房和城乡建设局协助开展规划管理工作的思路，由于考虑到条件未成熟等种种原因，尚未获得上级批复同意。
　　从县辖乡镇设立了的规划建设管理站来看，主要为一是应受理量和实际量之间存在较大的差距，户主没有主动报建的就没有受理，而且对于集体土地上的农民建房基本上管理缺位；二是工作经费不足，难以开展正常工作。
　　3.设立乡镇规划管理机构的法律及政策依据。
　　3.1《城乡规划法》第六条“各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算”及文中涉及的条款。
　　3.2自治区人民政府《关于进一步加强城乡规划工作的通知》（桂政发〔2007〕42号）中提出“各级人民政府要切实抓好县、乡（镇）、村规划建设管理工作，健全各地城乡规划建设管理机构，落实人员和经费”。
　　3.3自治区人民政府《关于加快重点镇发展的若干规定》（桂政发〔2005〕42号）中提出“加强重点镇规划建设管理机构建设。各重点镇要建立健全规划建设管理机构或设专人管理，做到规划建设管理机构、人员、经费三到位”。
　　4.设立乡镇规划管理机构的设想和建议。
　　4.1整个城市规划区范围内的城乡规划管理网络的设计。
　　根据南宁市目前的管理体制，《南宁市城市总体规划（2010-2020）》划定的规划区范围内的城乡规划管理机构由四个层级构成，力求管理做到“纵到底，横到边”。
　　管理网络设置图
　　
　　4.2城区乡镇规划管理机构的设置。
　　思路一：参照国土系统的管理体制，在城区乡镇一级设立规划管理站（所），隶属南宁市规划管理局，由南宁市规划管理局进行统一组织培训和管理。每个规划管理站（所）拟配备人员3～5名，优先考虑各乡镇原有乡镇村镇建设站的管理人员，缺额人员通过社会公开招录。
　　思路二：利用城区各乡镇村镇建设站现有人员，在规划审批权不下放的前提下，由南宁市规划管理局派驻各城区的规划分局委托城区各乡镇村建站实施规划审批的初审及相关工作。实施要求是一、城区政府要在各乡镇村建站的管理职能上增加规划审批的初审、规划管理和执法监察职能；二、在目前实行乡镇和建设部门双重领导，以乡镇管理为主的管理体制下，增加规划部门的领导，形成乡镇和建设、规划部门共同领导，以乡镇管理为主的管理体制。三、对于已纳入南宁市规划区核心区和重要发展地区的乡镇，仍由南宁市规划管理局派驻城区的规划分局全权负责。
　　5结束语
　　通过乡镇规划管理机构的设立，实现城乡规划管理全覆盖，使我市的广大村镇能逐步摆脱无人监管，违法乱建局面，使村镇规划管理工作纳入规范化、法制化的轨道。
　　参考文献:
　　[1]王瑜玲.关于优化中小城市规划管理体制的思考[D].天津大学,2005年.
　　[2]李兵弟.关于城乡统筹发展方面的认识与思考[J].城市规划,2004(06).