控制性详细规划中的几点探索 ——以乳山市滨海新区控规为例

　　控制性详细规划（以下简称控规）以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。通过它特有的规划内容、形式和手段，把城市规划策略以及城市发展意图转译成城市规划的技术语言，指导城市物质空间建设，成为政府对城市建设、开发进行管理、控制最为直接的重要手段和政策载体。
　　在乳山市滨海新区控制性详细规划的编制过程中，我们从实际情况出发，围绕编制一个行之有效的控规的目的，参照国家及地方的法规文件，进行了多方位的思考，和多方面的探索。以力求使规划具有较强的可操作性，使之能够真正指导城市建设，促进城市健康有序发展。由于国家对于控规方面的法规或有缺失或过于陈旧，在编制规划中有时无法可依，有时不适应现代城市的发展形势，我们采取了有别于传统的规划方法。主要有：将用地性质与开发强度作为弹性指标控制；容积率规定基准容积率、浮动容积率；运用城市设计的方法指导控制性规划的编制等。
　　一、混合用地与用地兼容性
　　传统控规用地性质通常过于刚性，往往忽视市场瞬息万变的事实，单一的性质显得十分被动。在规划实践过程中由于受到市场经济不可预知性的影响，时常受到强烈的冲击，导致规划用地性质和建成建筑使用性质之间存在巨大的分歧。
　　由于《城市用地分类与规划建设用地标准（1991）》年久未经修编，已不能有效指导土地使用分类，特别是控规的土地使用分类，很多地方城市规划管理部门在国家用地分类标准的基础上，根据城市自身发展状况提出混合用地的做法。混合用地的做法可以说顺应当代城市发展的需求，具有自身的优越性：①不同土地使用性质的混合带来不同的建筑形态，营造出丰富的城市空间形象；②混合用地可以节约土地，不同功能混合在同一地块，在空间上进行高复合化，最大化发挥土地极差效益；③对于规划师以及城市决策者无法通过规划预期对用地性质进行严格规定的地块，提出一种弹性更大的规划思路，在实施过程中避免了严格执行规划与切合实际的建设需求之间矛盾。
　　公共设施用地分类调整
　　（1）增加中类Ca科研办公混合用地，指科研设计与行政办公为主的混合用地。
　　（2）增加中类Cb商务办公混合用地，指商业、金融、贸易咨询与行政办公为主的混合用地。
　　（3）增加中类Cc商业娱乐混合用地，指商业、金融、贸易咨询、服务业、旅馆业与各类经营性娱乐设施为主的混合用地。
　　工业用地分类调整
　　增加中类Ma研发产业混合用地，指工业用地与各类科技研发、孵化、中试用地为主的混合用地。
　　混合用地的提出大大提高了控规的弹性和可操作性，建设方在开发过程中具有了灵活性，通过赋予公众参与的法定约束力，充分发挥共总监督的作用，保障公众利益。
　　明确兼容性的针对性，压缩自由裁量权方面，主要强调要平衡控制弹性与强制性之间的关系，对用地的兼容性应对症下药，不可以偏概全。需严格控制的地块，兼容性的提法要体现针对性；可灵活控制的地块，则可放宽要求，提高地块利用的灵活性。
　　二、容积率控制
　　（一）容积率的限定
　　开发强度是控规控制的核心要素之一，缺乏弹性“一刀切”的强度控制，往往被突破显得更加被动。
　　作为开发强度的核心指标——容积率，对于开发建设有着最为重要的作用。容积率直接关系到开发强度，与开发商利益密切相关；同时，容积率也与城市面貌、城市交通、城市环境等密不可分。其往往成为城市规划管理部门与房地产开发商矛盾的焦点，合理确定各地块容积率是控规编制中最为重要的任务之一。
　　在《乳山滨海新区控制性详细规划》中，为了适应土地开发的多样性，根据市场优化配置原则，在土地的开发强度控制上，我们采取了基准容量和浮动容量的控制标准来明确开发的弹性区间，一方面催进土地的集约使用，从城市的角度得到资源的最优利用，一方面避免盲目提高开发强度，造成环境压力以及设施供应的不足，保证居民基本的生活质量。
　　基准容量是每块用地开发容量的基本控制标准，确定的主要依据包括建设标准、规划区的总体定位、发展目标、各地块自身的发展条件、基本的日照、环境、消防、卫生要求等。作为地块的基本控制标准，是保证开发建设有序进行的基本保证，可以作为土地出让的基本条件。
　　有关研究表明，在用地的市场开发过程中，规划预定的开发强度经常得不到保证，通常是大大超过了预定开发强度。其中主要是房地产开发项目，集中体现在住宅、商业、办公和酒店的开发当中。因此，有必要对这几类用地性质的开发强度做浮动容量规定。
　　浮动容量指的是地块强度在基准容量基础上允许适当浮动，浮动最高极限为最高设定值，任何情况下不得突破，是在地块其他控制性指标如植被覆盖率、休憩用地率、高度控制、公共设施容量等得以保证后所能达到的最大开发容量。浮动容量的下限是按照投资开发的最低收益值所得到的必须达到的容积率。
　　以居住地块为例。低层居住地块基准容量0.6，浮动容量0.5-1.0；多层居住地块基准容量1.2，浮动容量1.0-1.8；高层居住地块基准容量2.0，浮动容量1.8-2.5。
　　（二）容积率的奖励
　　在实际工作中，确定合理的容积率还必须考虑到用地性质、区位条件、环境质量、空间景观等诸多方面。因此，应在定性分析与定量分析的基础上，并结合容积率奖惩制度来最终确定地块容积率，以期实现经济、社会与生态环境之间的协调发展。
　　《民用建筑设计通则》中规定：“在既定建筑覆盖率和建筑容积率的建筑基地内，如建设单位愿意以部分空地或建筑的一部分作为开放空间，无条件地、永久提供作为公共交通、休息活动之用时，经当地规划主管部门确认，该用地内的建筑覆盖率和建筑容积率可以予以提高。”
　　在《乳山滨海新区的控规中》，我们通过规划文本对此进行详细的说明。建筑自身功能需要以外为社会提供公共开放空间，在符合有关规划、满足有关要求的前提下，可采用容积率奖励办法，允许增加建筑面积。增加的建筑面积不得高于所提供公共开放空间场地面积和容积率乘积的一半，同时不得超过原核定总建筑面积的20％。建设项目代拆、代征城市道路、城市绿地等公益设施用地比例超出项目净用地面积20%的，可采用容积率补偿办法，超出面积参与容积率指标计算，但增加的建筑面积不得超过原核定总建筑面积的30％。这种方法可以在开发商满足其经济利益的同时，增加公共福利、保障公共利益，奖励的同时加以限制，在平衡中达到一种“双赢”的效果。
　　三、与城市设计的密切衔接
　　城市设计要在三维的城市空间坐标中化解各种矛盾，并建立新的立体形态系统，而控规则偏重于以土地区域为媒界的二维平面规划。二者表现出不同的形态维度。控规在整个规划体系中起着承上启下的作用，实践中控规涉及城市设计的内容较多，几乎所有控制指标都与城市设计有关。由于当前控规编制缺乏城市设计研究，造成了控制指标制定不尽科学、控制手段执行不力等问题，在实施过程中面临着失控的危机。这种状况不仅阻碍了控规的顺利实施，同时对城市空间环境也造成了诸多不良影响。因此，研究体现城市设计内容的引导性控规指标，具有很大的实践意义。
　　在《乳山市滨海新区控规》的编制中，我们认识到控规与城市设计两者具有一种天然的联系性，深入的城市设计研究，能对控制指标做出有效指导和起到完善作用。
　　海湾片区滨水中心区无疑是规划的重中之重。该地区最为今后滨水新区的核心标志区，控规指标的确定将成为影响城市形象的重要因素。为了使该地区各项指标的确定更具有科学性，使今后的城市建设能够合理的依据控规确定的指标进行，我们对其进行了总体城市设计，使规划成果更为合理直观。
　　环乳山湾内湾滨水地区总体呈环状布局。建筑群体空间由外向内高度呈圈层递减趋势。滨水的内圈层建筑自由轻盈，强调风格的多样化。用地性质为旅游度假，会议展览等，为低密度建设区。外部圈层强调各自组团的建筑形式统一，并适当起伏变化，形成生动的天际轮廓线。节点地段为高层标志性景观区。通过建筑布局平面的设计，及利用三维技术多角度的模拟，确定环湾地区的理想的城市空间形态。水系廊道、地块划分，不再是随意而为，而是通过对空间研究，视线分析得出的理性结论。根据城市设计确定建设强度要求，对控规的各项指标进行制定，并对建筑风格色彩体量等引导性指标加以科学界定。
　　由于有城市设计的指导，一方面制定者有了合理科学的指导，另一方面规划管理者对于城市空间有了感性直观的认识，并对于今后的发展方向理解和赞同。通过控规与城市设计的互动，为塑造整体良好的空间景观形态,提高规划的可操作性增加了砝码。相信由此形成的规划将会得到顺利的执行。
　　结语
　　城市是一个复杂动态的综合体，规划的编制不可避免的要经过编制-执行-修订的过程。作为一名设计者不但要掌握专业城市规划知识，还要掌握纷繁的相关知识与信息，更为重要的是，要有与现实发展一起进步的头脑和工作态度。在我国的规划体系逐步成熟的今天，相信具有新思路新方法的规划师会为城市建设的健康有序发展起到引导性的贡献。