基于管治理念下区域空间发展的反思与诉求

　　[摘要]本文从我国社会经济制度转型期区域空间发展的现实情况出发，反思区域空间发展在认识与实践中的问题。引入管治理论，并论述其历史由来、发展趋势及核心内涵。结合管治理念，在科学发展观的统领下，从可操作的实证角度，阐述未来区域空间发展应着重实现多元利益协调，以及约束与引导协调，两个方面的新诉求。
　　[关键词]管治，区域空间发展，反思，诉求
　　1. 区域空间发展的反思
　　1.1. 就空间，论空间
　　传统的有关区域空间的理论研究中，其核心对象是空间，而多半是经过科学的求证归纳，再到演绎的理性过程。如对空间结构的研究与技术手段的结合，对城市空间的发展提供了可靠的实证性模型，然而仅仅探讨空间本身，就会陷入理性危机。造成有如经济模型下开发区建设，功能理性千城一面，漠视地域特征等行为，割裂了多元价值观念与区域空间的联系。
　　又如在总体规划中人口及用地规模的预测，技术的手段为不合法的空间索取做了嫁衣，在空间圈地运动的背后，除了空间还是“空”间。中国城市建设活动“正处在一个不可能的状态下——改变着世界，却没有蓝图。”因此解决这一问题的处方药，需要彻底改变“一次性”规划的观念，建构新的空间发展观。
　　
　　1.2. 空间，不能承受发展之重
　　1.2.1. 可利用空间资源锐减
　　由于单一经济发展观在地方政府中仍受追捧，因此，在规划的编制实施阶段，粗放型的空间开发行为仍普遍存在。表现在一方面，基本农田等土地资源锐减。据统计2001年至2008年耕地面积数据发现，8年间，中国耕地减少1.25亿亩，是世界上耕地资源消耗速度最快的国家之一，已经逼进在“十一五”规划纲要中规定的“耕地保有量保持18亿亩”的警戒线。另一方面，备用土地资源紧张，特别是对于一些大城市如深圳，苏州，发展备用地已严重不足。土地空间供给的双重制约已严重限制了区域发展。
　　1.2.2. 发展战略与空间错位
　　具体来说（如右图所示），一方面表现为，区域空间发展结构及功能定位，不能在较长的时间段得以维护与实现；另一方面，各级区域规划往往突破上一级规划的界限，造成整体的发展轴断裂。致使土地浪费屡见不鲜，空间发展严重受阻。这种忽略空间整体性发展的行为，加剧了城市发展的结构性矛盾，造成了区域空间发展的失控局面。“科学发展观必须落实到空间，否则就对不上位。”因此需要对空间本体进行研究，归纳内在规律，更重要的是关注政策、制度等外部性因素对空间的作用机制。
　　2. 管治理念与内涵
　　2.1. 理念由来
　　“管治”一词最初起源于西方国家对于环境问题的研究。1989年世界银行在讨论当时在非洲问题时提出了管治危机（CrisisinGovernance）一词。特别是在1990年第三次产业革命冲击波后，随着是经济全球化和世界城市体系的调整，一些运用垂直方式管理城市空间的方式受到冲击。而这时对于传统的政府单一划拨空间的供给方式，已经十分不适宜于区域空间与要素的匹配与统筹。加强横向沟通与联络，以多元需求为导向的空间管治思维愈来愈成为主流。总而言之，这股理念对于城市发展而言，更需要关注三大趋势：1、从单一的空间发展研究转化为对制度空间研究；2、从空间供给导向研究转为空间需求导向研究；3、从终极蓝图状态转为过程协调控制研究。
　　2.2. 核心内涵
　　国内对管治内涵的认知是从英文的“Governance”翻译而来。国内目前对这个词有“治理”、“治道”等不同译法。国内学者认为管治，是面临社会经济制度体制转型背景下，这种多元化的发展“从政府到管治”的必然。卢为民认为，“管治是一种在政府与市场之间进行权力和利益平衡再分配的制度性理念，是人们追求最佳管理（Government）和控制（Control）的一种理念。”张京祥认为，管治不是一套规章制度，而是一种综合的社会过程，管治的建立不以“支配”、“控制”为基础，而以“协调”为基础。
　　由此，管治的核心内涵在于区域空间规划的设计师及专家、政府及公共部门、利益集团，以及市民社会等多种利益的权衡与协调，解决矛盾冲突，进行利益的再分配，以寻求社会福利的最大化以及最有效的资源配置方式的过程。
　　3. 管治理念下区域空间发展的新诉求
　　管治理念要求：区域空间的发展与建设，不仅仅是局限于物质空间层面的探讨。而是在面向多元化需求条件下，强调空间的制度环境与行为实施过程，具体来说表现为以下两个方面：
　　3.1. 空间多元利益的协调诉求
　　管治理念的核心在于协调。其认为规划目标与现实空间发展产生矛盾的根本原因在于，没有充分考量空间的设计者、建设者与使用者三者的价值取向，而导致空间规划在实施过程中的失效。因此，就需要从问题出发，对各方利益诉求加以协调。
　　对于空间设计者而言，规划是预测活动，就像天气预报一样总有失准的时候，然而就是这样的不确定性才有了规划的可能，规划师在现有的知识体系背景下，接触更多的是理论经验，诸如认为紧凑的要义在于解决空间蔓延。其对规划的评价标准往往会综合评定其方案结构的合理性，考量区域延承与拓展。因此，合理稳定的结构内核对于空间设计者是决定要素。
　　对于当今的建设者而言，他们有着丰富的建设经验，其认为规划的不确定性是策略框架的不同架构引起的，合理的方案可以提供城镇合理的发展策略，不同空间策略有相应的机制与机构去运作，并整合多方利益的不同诉求。如上图所示ESDP基金管理委员会的发展战略框架，其作为建设者从践行的角度，规定了区域空间发展的合理方案：即首先要有长远准确的战略框架，其次，为这样的框架提供空间支撑，再次，依据空间规划，拟定相应的结构性基金用于地区开发激励。
　　对于使用者而言，在我们国家，广大民众是最终使用空间的主体。有一种观点认为，城乡空间统筹发展即为空间尺度上城乡标准的同一化。显然是忽略了城乡居民空间使用的差别化需求，一方面，由于农作半径与以特定地缘关系组织的生活方式，决定了乡村城镇化的道路是行不通的；另一方面，有限的土地资源与城镇居民对公共设施服务的多样需求，决定了大规模的城市郊区化思路也是行不通的。使用者关注的是切身的利益关系，处于什么样的空间，应当给予其什么样的权利是使用者最为关注的。当今城镇化的制度建设远远落后于空间规划，对于使用者的关注度不够，如征地补偿、拆迁安置的额度与形式都与真实需求相之甚远，从而引发种种城市问题。
　　综合以上三者分析，设计者不仅要深度把握区域空间结构性问题，还需要建设者在此基础上提出积极多样化的管治战略框架，同时，要接受空间使用者的真实反馈。特别是需要协调处理好建设主体及使用者的价值取向与利益补偿关系。
　　3.2. 空间约束与引导的协调诉求
　　众所周知我国在制度转型前，土地供给替代了市场机制，导致资源的不合理配置，政府的职能范围过大而能力不强，特别是供给容易忽视规律，带来人为的不可逆转效应，如增量倾斜大于存量的整理，空间规划对于土地资源集约利用的引导较弱，在对城镇建设指标单一供给的思路下，生态空间与耕地空间受到严重侵蚀。因此，管治理念要求，从以往片面的指标供给与规模测算，转向生态服务的反向约束，科学评价与政策协调，通过强制手段来实现刚性约束。
　　深圳市较早地将强制管治的理念落入了实施层面。2005年11月，深圳市颁布实施《深圳市基本生态控制线管理规定》。全市974平方公里土地被划入基本生态控制线，占全市总面积的49.87%。强调土地功能的混合兼容使用，用地集约紧凑布局，以及公共服务设施的均等化与优质化的服务。对于大型环山环水地区加强了“复绿，退红”。
　　同样，这种刚性约束还体现在对市场化多样需求的合理引导。由克里斯塔勒的中心地理论可以知道：城镇空间结构选择与市场的等级相互关联。而城市土地级差地租理论，同样揭示了市场作用条件下，城市功能在空间上的落位的必然性。城镇空间基于的重要因素来源于外界对空间的需求。因此，管治不应当忽视外界的需求对空间结构的影响，而是要规避负面效应因势利导。例如，在苏锡常对沪的关系问题上，迫于制造业转移需求的压力，沿沪产业带的形成与沪宁沿线聚合轴产生了干扰，如沿太仓、昆山小城镇铺天盖地的招商引资，外向型经济空间低端同构。管治对于沪苏产业带就应当重视城镇空间的总量，划定生态保护底线，竭制粗放性的土地扩张。同时，结合制造业的需求特点，引导区域内的生产要素合理布局，加强跨区的阶段性合作，最大限度地消除空间滞胀。
　　4. 小结
　　综上所述，反思我国社会经济制度面临转型，以及区域空间发展的种种困境，管治理念的提出与运用，为应对上述问题提供了科学的思路。它要求一方面，发挥政府作为对空间资源的主导调配作用。加强生态空间的强制性约束，合理引导区域要素的布局；另一方面，需要转变观念，加强体制建设。从实施层面入手，组织建构平台，让空间使用者充分参与到区域空间发展规划的监督、管理与反馈的过程中来。
　　
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