改革开放以来的经济建设使我国在脱贫致富上取得初步成功，同时包括住房建设方面的过度市场化引发的诸多社会问题凸显。为了国家发展的可持续性，以公平正义为核心的社会建设提上议事日程。十八大报告提出以改善民生和创新社会管理为中心的社会建设六大目标，统筹推进城乡社会保障体系建设，其中包括“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”。日本住房保障制度的研究可为我国住房制度建设和完善提供借鉴。
摘要：以自由竞争、等价交换为原则的市场体制在优化资源配置、促进劳动生产率提高上产生具有显著成效，但也必然带来社会财富分配不均的问题。社会保障制度是保护弱势群体基本生活安全的底线，以社会财富再分配方式弥补市场缺陷。二战后的日本因住宅紧缺，在占领军的指导下、在风起云涌的社会运动压力下，建立起以公营住宅为主体的住房保障制度。公营住宅是主要提供给全社会收入分位25%以下的低收入住房困难家庭的廉租公房，由地方政府建设和管理，公开招募入住者。与一般民间租赁住宅相比，公营住宅建筑质量较好、地理位置优越、租金低廉，调查显示居民大多数满意。在保障弱势群体获得起码的健康文明生活所需的居住条件上，公营住宅发挥了重要作用。
关键词：城市规划论文,公营住宅,保障,租赁,人权,弱势群体
以自由竞争、等价交换为基础的市场机制在配置资源、保证工作效率上具有显著成效的同时，也导致贫富分化，影响社会稳定和发展可持续性。为了缓和社会矛盾，保证经济社会的永续发展，西方国家在保证平等竞争的自由秩序的基本原则下，首先发展起了包括社会救助、社会保险、社会福利等内容的社会保障体系，以国家力量对弱势群体提供帮助，纠正市场力量造成的社会不公，以维持社会团结和共同体的利益，保证社会自身的再生产。对日本社会保障制度我国学界已有一些研究成果，屈指可数的几部专著内容都在教育、就业、医疗、养老等方面，关于住宅保障的研究者和研究成果甚少。
1住房保障的背景
1.1二战后日本住宅紧缺状况与应急措施
住房保障制度首先源于住房紧缺的严峻现实。根据战败之际建立的战灾复兴院的调查统计，1941年日本有住宅1400万户。二战期间，日本能够称得上城市的地方几乎都受到摧残。美军轰炸致120座城市受灾、210万户住宅被毁。太平洋战争后期，为躲避美军空袭，日本政府曾强制城市居民疏散，拆毁住宅55万户。战时日本军需生产优先，住宅建设不足，供应欠账达118万户。加上战败后大量从海外撤回的人员需要住宅67万户，合计缺乏住宅约450万户。减去战灾死亡者30万户的需要，实际缺乏住宅达到420万户。①
在战后混乱局面中，解决百姓生活问题为燃眉之急。为了解决缺少住所的问题，日本政府采取过的措施有：
1.1.1建设应急简易住宅
1945年9月内阁会议制订了《罹灾都市应急简易住宅建设要纲》，要求地方政府建设面积6.25坪（20.6m2）的应急简易住宅，租赁给缺少住房的百姓。由于资金、材料、土地、运输都没有保障，而且战败初期比住房困难更紧迫的是饥饿问题需要解决，应急简易住宅建设计划未能如数实现，1946年度原计划建设30万户，实际只建成4.3万户。
1.1.2在非住宅建筑临时安置住宿
1945年11月开始实行《住宅紧急措置令》，改造当时既存的各类非住宅建筑为临时住所。修理改造被烧过的楼房、兵营、校舍等，借用为住宅以安置大批海外回国者。同年12月15日通过的《生活困穷者紧急生活援护要纲》，决定国家对多达1680万人的战争受灾者、失业者、归国者等以家庭为单位提供衣、食、住。②
1.1.3奖励甚至命令民间富余住房出租
战后初期工厂停工、物资极度匮乏，黑市盛行，加上通货膨胀严重，有限的材料资金不敷各方面的亟需，住宅建设难以按照计划推进，根本满足不了社会需求。1946年修改紧急措置令，要求住房宽裕的人家向政府报告住房情况，向社会出租富余住宅或者空闲房间。都道府县知事对出租住宅者给予奖励，甚至可以命令私有住宅出租，对于住宅宽裕而没有报告和出租的可以课税。但是当时普遍贫困的社会现实下，这个措施效果也很有限，全日本1947―1949年间只有5119户对外出租。
1.1.4限制迁徙、统制市场
鉴于废墟中的城市住宅紧缺，1946年对迁入人口10万以上的城市实施限制，抑制城市中对住宅的新需求。同时公布了《临时建筑限制令》，限制建造不需要、不紧急的建筑，以确保住宅建设的材料。同年9月公布了地价宅租统制令，以阻遏地价和住宅租金的高涨。
虽然想尽千方百计，制订了解决住宅问题的多种措施，在缓和住宅极端紧缺的矛盾上起了一定作用，但是一般国民住宅改善进展很慢。主要原因是，国家财政首先必须为占领美军建造兵营宿舍，而且在倾斜生产计划下，必须首先集中资金与材料，建设为增产粮食而开辟的开拓地住宅、煤矿住宅、产业工人住宅。
1.2社会运动风起云涌
住房保障成为国策，战后日本初期的社会运动是重要的推动力量。
曾任首相的大平正芳回忆战后初期的日本“正如‘废墟’和‘黑市’两个词形容的那样，完全处于极端的荒废之中。许多人陷入半虚脱状态，没有住房，没有工作，流落街头，眼望蓝天。生产停滞，消费品匮乏，物价直线上升”。③1946年东京零售物价平均指数超过了上年的五倍，连配给食物都不能按时发放。
以美军为主的联合国军进驻日本后，为了铲除军国主义基础，使日本不再成为世界和平的威胁，对日本实行了打破专制的民主化改革。包括释放以共产党员为主的政治犯，废止治安维持法、特高警察，解散财阀，改革土地制度、教育制度等。工人有了结社权、罢工权、团体交涉权以后，民主意识高涨。面对急剧的通货膨胀、粮食困难，以要求提高工资、参与生产管理为主要内容的劳动争议在各地频发。1947―1949年间，劳动争议件数从1035件增加到1414件。争议参加人数从1943年的1.4万人增加到1947年的441万人。1946年5月19日粮食日共产党组织25万人游行示威，首相官邸周围“歌声震天、红旗林立，使人感到好像革命即将到来”。作为社会运动主要领导力量的日本共产党提出“打倒天皇制、建立共和政府”的口号，以罢工作为主要政治斗争方式，给日本内阁和美国占领当局造成巨大压力。在风起云涌的社会运动中，劳动群众提出了建设社会保障制度的要求。1946年成立的工人组织“全日本产业别劳动组合会议（产别会议）”把建立失业、疾病、伤害、养老等的全面的社会保障制度作为奋斗目标，要求资本家全额负担失业保险，要求获得包括疾病、伤害、老龄等的全面的社会保险。④同年建立的“日本劳动组合总同盟”也把制定综合性的社会保险制度、实现完全雇用、制定失业保险法等作为奋斗目标。希望获得生活保障的民众组织起来团结奋斗，1947年1月全日本患者生活拥护同盟、国立疗养所患者同盟先后建立。1946年制定的《生活保护法》没有纳入住宅支援的内容，为了推动这部法律的修改，产别会议、日本农协、自由法曹团、全日本患者生活拥护同盟等团体于1948年1月结成了生活保护法改善期成同盟。产别会议在1949年11月的第五次大会上通过的行动纲领，提出建立资本家负担的社会保障制度、修改现行各种社会保险法和生活保护法等要求。
1.3人权思想的国际影响及日本战后宪法的制定
近代以来日本以欧美为模范，在住房保障制度及其思想基础的人权观念上，不可忽略来自欧美的重要影响。
日本战后初期的改革时期，正是人权观念在世界范围内勃兴阶段。在国际上，人权观念是社会保障事业发展的思想基础。19世纪下半叶的欧洲，权利被普遍视作受到法律支持的正当要求。一战后1919年成立的国际劳工组织是国际人权事业的主要推动者，在促进有关劳工经济、社会、人身和政治权利方面发挥了重要作用，1920―1937年间就主持制定了13项相关主要公约。鉴于1929年的金融危机带来的社会震荡，美国1935年通过了“社会保障法案”，决定由国库负担养老、失业保险和老人、儿童救助。1941年英美两国首脑联合发表的《大西洋宪章》、1942年《联合国家宣言》都提出社会保障是战后世界秩序的原则之一。国际劳工组织1942年发表报告《社会保障入门》，把社会保障定义为“社会通过适当的组织对其成员所处的危险给予一定的保障”。1945年10月以“增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”为根本宗旨的联合国宣告成立，标志着人权成为普世价值。1946年联合国人权委员会建立并开始起草《世界人权宣言》，1948年12月联合国大会表决通过。“人人享有生命、自由和人身安全”的权利成为国际社会的共识。
战后日本包括住房保障在内的社会保障制度的建立，一定程度上可谓是以美国为首的联合国占领军直接影响的结果。1945年12月8日占领当局（GHQ）向日本政府发出《关于救济与福祉计划》备忘录、1946年2月27日发出的《关于社会救济备忘录》成为日本政府福利事业的最高指针。作为日本战后改革最大成果的新宪法的制定，也是在占领当局的直接指导下完成的。战败后日本政府知道历来的路线非改弦更张不可，于是主动着手对明治宪法进行修改。当时�原内阁指示国务大臣松本�治主持宪法修订，自1945年10月前后开始工作，1946年2月发表的新宪法草案只对明治宪法做了最小限度的修正，依然规定天皇总揽统治权，内容十分保守。GHQ完全不同意这一修宪方案，重新拟订了一套宪法草案提交日本政府。最终1946年11月3日公布的战后新宪法就是以GHQ的宪法草案为基础经过部分修改而成的（战后新宪法制定后，至今一直有人试图修改，理由之一便是现行宪法非日本人自主制定的）。新宪法明确了主权在民、和平主义、尊重人权三大原则。和平主义的主要体现是宪法第九条关于放弃战争的规定，尊重人权表现为对各种自由权利的规定，其中第25条“一切国民都有过上最低限度的健康、文化性生活的权利”关于生存权的规定，成为住宅权在内的最低生活保障制度的法理基础。
面临战败之后贫困状况，正是在国内的社会运动的压力下，在以美国为首的联合国军占领当局的指导下，日本较快地确立起社会保障制度的基本框架。1946年制定了《生活保护法》，1947年制定了《劳动者灾害补偿保险法》、《失业保险法》。1949年修订后的《生活保护法》明确规定，接受生活保护是国民的权利，住宅和教育被列入生活保护的范围。具备接受法定保护条件的人，拥有接受保护的请求权。在不服保护决定的情况下，具有提出异议的权利。
2公营住宅制度的主要内容
在由公营住宅、公团住宅、公社住宅、公库住宅等多种制度组成的公共住宅体系中，公营住宅是承担住房保障任务的主力。2007年春季调查时点的统计数据显示，在全日本约344万户存量公共住宅中，公营住宅约219万户，占64%。⑤
2.1公营住宅的立法
战争破坏使众多城市变为废墟。为解决住房紧缺下百姓的居住问题，根据1945年9月内阁制定的《罹灾都市应急简易住宅建设要纲》，1946年度开始由国库补助建设了一批租赁给缺乏住房的家庭住用的简易住宅，是战后最早的公营住宅。鉴于国民的住宅困难将长期存在，为了促进中央与地方政府合作建设足以满足健康文明生活要求的住宅，以低廉的租金提供给居住困难的低收入者，从而促进国民生活的安定和社会福祉的增进，响应社会要求立法的呼吁，1950年夏日本开始制定公营住宅法。法案由建设省（2001年改名国土交通省）起草，参考了英国、美国等的住宅法，由众议院建设委员会议员田中角荣为首的小委员会作成文案，1951年5月以议员立法的形式通过了众参两院的表决，6月4日作为法律第193号公布，7月1日开始实行。
《公营住宅法》明确了建设公营住宅的宗旨、性质、资金来源、建设程序、供应对象等。法律把解决低收入者住房困难规定为地方政府（都道府县、市町村）的责任。地方政府是建设和管理公营住宅的主体，“地方政府必须经常留意本区域内的住宅状况，在认为有必要缓和低收入者的住宅不足之际，供给公营住宅”（第三条）。公营住宅根据建设经营主体的不同而分为称作都营住宅、县营住宅、市营住宅等。“国家在认为必要之际，必须对于地方政府有关公营住宅的供给给予财政上及技术上的援助。都道府县在认为必要时，必须对于市町村关于公营住宅的供给上给予财政上及技术上的援助”（第四条）。此后随着经济社会形势的变迁，公营住宅法经历过多次修改，但是基本部分如立法宗旨、公营住宅性质、建设程序等始终未变。2.2公营住宅的建设与国家补助
公营住宅建设事业，不仅指住宅的建造，还包括对于居民生活必需的配套设施如儿童游园、公共浴室、集会场所以及其他政令规定的居民共用福利设施等建设。要建设公营住宅建设之际，先由地方行政长官向国土交通大臣提出报告，大臣根据地方的报告向住宅对策审议会咨询，听取建议，然后拟定公营住宅建设计划，提交内阁讨论。内阁根据年度财政状况，将公营住宅建设所需经费纳入预算，讨论通过后提交国会审议。公营住宅一般由地方政府直接建设，中央给予建设费用补助。随着总体上全国住宅数量的充足，1990年代开始重视利用民间住宅富余资源，可以购买、租借民间住宅作为公营住宅。中央政府对公营住宅的补贴分为两种，一种是针对建设单位的建设费用的补贴（补贴砖头等建材物资），另一种是针对居民的房租差额（承租者标准负担额与市场租金之间的差额）的补贴（补贴人）。中央政府的补贴占公营住宅建设资金的一半左右，内容包括住宅建造费用、宅基地平整费用，还有附属公用设施如幼儿园、公共浴室、集会场所等的建设费用。在突发灾害导致公营住宅灭失或损坏而需要重建或修葺的情况下，国家的支持力度更大。公营住宅建设主体的地方政府打算接受国家补助之际，必须按规定向国土交通大臣提交申请书，并附上事业计划书及工程设计要领书。国交大臣必须在审查后认为适当时决定拨付补助金，并且通知该地方政府。市町村建设公营住宅须先向都道府县申请。
2.3公营住宅的入住条件
申请入住公营住宅，低收入和住房困难是两个必须具备的基本条件。收入指工薪族的工资、自营业者的营业收入、退休老人的年金等。所谓低收入是指家庭收入水平处于社会收入分位最低的25%的阶层。⑥申请公营住宅的收入基准随着经济社会形势的变动而不断调整。例如，以标准四口之家的收入为例，申请第一种住宅（公营住宅分两种，其中第二种针对特别困难家庭）的家庭月收入基准是1951年2万日元，1962年为3.6万日元，1972年为5.8万日元，到1986年上升到16.2万日元。[1]入住公营住宅的收入基准由各个地方政府根据当地工资、物价水平综合考虑后确定。横浜市根据家庭入住人口数及家庭抚养人口数确定的家庭月收入2012年的标准是一般家庭15.8万日元以下者。
为了适应当代社会职业、家庭、阶层的变化，收入标准也考虑到多种情况，如今的公营住宅制度针对的社会群体分为：（1）本来阶层，过去称为“原则阶层”，指基本的保障群体，家庭收入在全社会收入分位的25%以下者。（2）裁量阶层，是可以在一定范围内宽限标准的人群，指收入介于全体的25～40%分位之间的群体，可以根据实际情况予以考虑。（3）政令规定者，不合前两个标准而需要保障者，主要指老人、母子、残疾和智障患者等。
入住公营住宅的另一个基本条件是当前住房困难。住房困难指没有住宅，或者住宅面积过小、住宅简陋等。其标准也非固定不变，而是参照社会整体物质文化生活水平调整，如今像家族不能同住、居住环境恶劣、住宅与通勤地过远、房租与收入之比过大等情况也属于住房困难。例如横浜市现在公营住宅入住条件，关于住房困难是指符合下列条件之一的情况：与家人以外的其他家庭共用厨房或者卫生间；房间狭小，居住面积人均不足4叠（一叠通常指长180宽90厘米的长方形面积）；利用铁路、巴士通勤单程需要2小时以上；居住在非住宅建筑物里；房租太高；无房因而无法与亲族共住；被房东等以正当理由要求退房（但是，滞纳房租等自己责任的情况、来自亲族的退房要求等除外）；其他理由（身体等的理由住房困难）。⑦
为了公共资源的高效利用，公营住宅供应对象原则上以家庭为单位，单身者不能申请。亲族同住、低收入、住宅困难是申请公营住宅的必要条件。1959年后，建设省扩大了公营住宅的申请资格范围，不在低收入线内的老人家庭、单亲母子家庭、残疾人家庭作为特殊情况，也具备入住资格。以地方政府为事业主体的公营住宅，其入住资格一般必须是本地的常住居民，有些地方还有对于申请人及其同住者品行的要求。例如横浜市的市营住宅入住条件要求，必须是在横浜市内连续居住或就业6个月以上的成年人，申请人及家人没有滞纳住民税及与使用市营住宅有关的债务，能够遵守小区规则，与邻里和谐相处。申请人及入住家人非暴力团成员。[2]
地方政府关于公营住宅的信息都是公开的，入住者也是公开招募。在申请者数量多于可供应住宅数量的情况下，一般在符合条件的申请者中以抽签方式决定。但相关负责人也有一定的裁量权，根据具体情况轻重缓急恰当安排，优先照顾的顺序是必须接受护理的人――新婚者――普通人。对于住宅贫困度特别高者、收入低的老人家庭、母子家庭、残疾人家庭等给予特别照顾，优先接受他们的申请。申请者数量与公营住宅数量之比为应募倍率，从横浜市2012年4月11--20日统计数字看，应募倍率根据住宅所在地段不同差异很大，最高者中区、西区、南区共收到267份申请而只有一套住宅供应，应募倍率为267。最低者泉区也达到10.7。全市124套住宅共收到3577份申请，平均应募倍率达到28.85。⑧
2.4公营住宅的利益
公营住宅是对社会最低收入层住房困难户的住房保障制度。受制于地方财力，尤其是经济快速发展阶段土地和材料、工资成本上升很快，公营住宅建设经常遇到困难。而且日本从资源配置的效率出发，采取以鼓励国民自有住宅为主的政策导向，相对欧美而言日本全国住宅总数中公共住宅比重较小，公营住宅在居住水平上与自有住宅存在差距，平均每套住宅的建筑面积低很多。但是对入住的社会弱势群体而言，公营住宅具有显著的利益，主要体现在以下几个方面。
2.4.1房租低廉
公营住宅租金价格，适应入住者的收入及其住宅的位置、规模、房龄等情况，由地方政府在考虑了近旁同种住宅租金的时价以及公营住宅修缮费、管理费等后根据政令每年度确定的。减去政府补贴后，公营住宅承租户实际支付的房租一般不超过市场租金的一半，甚至三分之一。1983年公营住宅平均月租金13222日元，只相当于民营木结构住宅（属低档租赁住宅）平均月租金28998日元的45.6%。单位面积（叠）房租为民营的42.14%。在大都市，公营住宅的租金优势更显著。1983年东京住宅的平均月租金公营住宅为17297日元，只有民营木结构住宅49170日元的35.2%；每叠月租金公营住宅为1067日元，仅为民营木结构住宅租金3561日元的30.0%。⑨而且，政策还设定了不少减免房租的情况。例如，在公营住宅不再继续使用而要拆除前，当需要原居住者搬迁至其他公营住宅之际，如果新宅房租高于旧宅，在必要时应该降低新宅房租。在入住者患病或者其他特别情况下，可以减免房租。2.4.2房租价格稳定
与民间租赁住宅价格随经济波动而频繁变化相比，公营住宅租金要稳定得多，即使在1980年代后半期日本不动产价格暴涨的泡沫经济时期也不例外。1987―1990年的4年间，日本47个都道府县所在地的最高临街地价的平均值同比增长率分别是19.6%、23.7%、28.0%和28.7%。[3]而公营住宅租金，1983―1990年年均上涨率仅为4.4%。[4]这给抗风险能力脆弱的社会弱势群体在经济起伏剧烈的时期提供了很好的安全保障。
2.4.3交通便利
公营住宅一般都选址在铁道、公路等车站附近，充分考虑出行便利。2008年的土地住宅统计结果（见表1）显示，每天通勤途中所需时间在30分钟以内者的比例，公营住宅居民达64.14%，远高于自有住宅居民的49.10%，也比民间租赁住宅居民高。而通勤需要一小时以上者，公营住宅居民比例最小，不足自有住宅的一半。公营住宅给了弱势群体利用公共交通等资源的更多便利，也可看作是对社会财富二次分配的一种形式。
2.4.4住宅建筑质量较好
在日本，整体上租赁住宅的质量不如自有住宅。但作为租赁住宅的公营住宅建筑质量、住区环境都好于一般民间租赁住宅。建设省制定有《公营住宅建设基准》，作为事业主体的都道府县、市町村在建设公营住宅和附属公用设施时，必须参考国家规定的公营住宅质量标准进行。公营住宅虽然面积不大，但是所用材料、施工都有规定，厨房、卫生间等功能分区完善，一开始就是至少两个卧室。在连片土地上集中建造50套以上住宅时，都有配套的公用设施。住宅、公用设施都具备耐火性能。！比起同年代建造的同样构造的建筑物，一般说来公营住宅质量好的较多。公营住宅区建设成为后来住宅公团小区建设的示范。
2.4.5其他利益
公营住宅除了租金低廉、质量较优、位置好等优点之外，对居住来说，还有其他一些好处。根据1994年9月29日第17号住宅局通知，原则上，在公营住宅入住名义人死亡或离婚、出现继承情况时，入住名义人的同住亲族（从入住开始日至继承事由发生时持续居住者及其配偶）可以继承。@地方政府在准备翻建公营住宅、拆除住宅而需要住户搬家时，对于在该住宅居住的最后住户，根据国土交通省规定，必须支付通常必要的搬家费。
3对公营住宅评价
经过长期持续不懈的建设，日本公营住宅数量已经比较充裕。根据2010年的调查数据，在日本总共5105.5万户中，公营住宅住户共214.43万户，占总数的4.2%。#现有约5万套公营住宅空置。在全国住宅总数中，公营住宅所占比例不大，自有统计以来始终在百分之五上下徘徊：1973-2003年间每五年一次的统计中，1973、1978、1983、1988、1993、1998、2003年份占比分别是4.9%、5.3%、5.4%、5.3%、5.0%、4.8%、4.7%。虽然法定的公营住宅供应对象是原则阶层25%、裁量阶层40%以下者，但是实际上住宅总量中公营住宅比例如此之低，原因之一是如平山洋介指出的那样，日本住宅政策主流是促进社会中间层拥有自有房产，在政策支援的分配上带有明显的偏向。[5]另一个原因是低收入阶层自有住房率较高，全国住宅自有率平均为6成，而最低20%收入分位者住房自有率达5成。$日本住宅品种丰富多样，租房居住者除了公营住宅外还有公团住宅、公社住宅、单位住宅等多种公共住宅可供选择。[6]
3.1居民多数满意
根据2008年的住宅・土地统计，关于自有住宅、民营租赁住宅和公营住宅及居住环境的综合评价调查结果见表2。
从表2数据来看，“满意”与“基本满意”合计的住宅满意度，公营住宅达到64.6%，虽然比自有住宅72.9%、民间租赁住宅67.0%的满意度低，但是差距很小。而且第一栏“满意”的比例公营住宅高于民营租赁住宅。作为以社会最弱势群体为对象的公营住宅，原则是保底线，因此当前平均每套住宅建筑面积为50.9m2，只及自有住宅平均面积122.6m2的41.5%[7]，考虑到这点的话，公营住宅与自有住宅满意度的差距只有8.3%，就是很微小了。虽然不同住宅中的居民回答“满意”或“不满意”的内涵可能未必一致，但根据“物中主人意”的通用标准，公营住宅满足了特定群体的需求，获得大多数居民的认可。从这点来说日本公营住宅制度是成功的。
3.2发挥了住房保障作用
一般认为，社会保障（SocialSecurity）一词在世界上的首次使用是1935年美国的社会保障法，作为制度建立首先在二战后的英国。社会保障制度是针对资本主义自由竞争必然产生的分配不公现象而进行的财富再分配，为社会弱势群体提供的生活安全网。虽然，日本在经济发展过程中不同社会阶层收入趋于平均化，而且，舆论调查反映的国民意识上，认为自己不富裕也不贫困的中流意识在国民中的比例，从1955年的42%大幅增加到1972年的73%。[8]在先进资本主义国家中，日本在社会财富分配上比较平等。即便如此，相对贫困的群体始终存在。不仅失业、疾病、年老造成贫困，而且产业结构调整也造成具有地域性的贫困岛、贫困带。在经济高速发展时期的1950年代末，东京的铁道沿线到处都有简易棚舍住宅。生活保护率（总人口中达到生活保护线者的比例）1977年全国平均为12.2%，而福冈县为43.3%，北九州市为42.4%，冲绳县为27.2%。即使大都市也有灯下黑的角落，同年在双职工密集的东京都江�区辰己团地，接受生活保障的家庭达到10%。^城市化过程中必然出现住房困难群体，东京间借人协会1970年10月4日在�京都日比谷的野外音乐堂举办的“给我住宅都民大会”，就是住房困难群体要求享受做人尊严的居住权的反映。而且日本由于人均土地资源紧张，从新建住宅平均价格与家庭平均年收入之比看，德国为3.48（2006）、美国为4.04（2007）、英国为4.18（2007），日本全国平均为4.95，东京都市圈更达到了6.04（2008），比欧美主要大国显著较高。虽然日本国民收入与经济发展同步增加，但是面对快速上涨的土地价格，尤其在大城市生活的人购买住宅也绝非易事。这种情况下，公营住宅给社会弱势群体提供了居所，节省了居住支出。统计显示，日本居民家庭居住费用支出占总收入的比例，1975年公营住宅仅为2.2%，比民营租赁住宅的7.6%低得多。这个比例此后虽然上涨，2008年公营住宅达到了9.3%，但比起民营租赁住宅的14.2%、自有住房的16.8%都低得多。[9]从这点看，公营住宅提供了确实的居住安全网。注释：
①本��人：『どこへ行く住宅政策』、�信堂2006年、18�。
②中央社会保障推���会：『人�らしく生きるための社会保障��』、大月�店2008年第一刷、30�。
③大平正芳回想录刊行会编：《大平正芳传》，吉林人民出版社1984年版，第116页。
④中央社会保障推���会：『人�らしく生きるための社会保障��』、大月�店2008年第一刷、26-28�。
⑤第一回都市再生住宅セ�フティネットの�状�料3-2、住宅ストック・住宅セ�フティネットの�状、2008年9月国土交通省、ホ�ム>>政策・仕事>>住宅・建�>>住宅、http：//www.mlit.go.jp/jutakukentiku/house/singi/syakaishihon/kotekibukai/1bukai/1bukaisan-1.pdf.
⑥日本家庭收入统计时，按照家庭各种收入总和把全部家庭从低到高排列后，以数量等分，确定家庭的阶层，称作“分为阶层”。有四分位、五分位、十分位等。��省��局：ホ�ム>��デ�タ>家���>家���用�の解�http：//www.stat.go.jp/data/kakei/kaisetsu.htm#p9、2014-01-09。
⑦横浜市住宅供�公社、ホ�ム>市�住宅>市�住宅のご案内>市�住宅の入居者募集・抽�のご案内、http：//www.yokohama-kousya.or.jp/siei/annai/top/top.html，2013-01-22.
⑧横浜市住宅供�公社、ホ�ム>市�住宅>市�住宅のご案内>市�住宅の入居者募集・抽�のご案内、市�住宅�募状�表、http：//www.yokohama-kousya.or.jp/siei/pdf/shiori/bosyunoshiori-xs-201210-04-1.pdf、2013-01-29。
⑨城�喜子：住宅政策��への再分配的�点��住宅�助受��の分析、社会保障研究所�『住宅政策と社会保障』表5.10、�京大学出版会1990年初版、99�。
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