城镇化是基于特定区域内的人口转化发展、生活方式和生产效率变革、基础设施和公共服务设施等发展要素集聚、科技文化创新、城市建设和运营管理、城市生态系统营建等多元化城市要素的吸引、集聚、整合、演变和提升的重要表现形式。
摘要：基于国家新型城镇化建设和云南省情，对云南省城镇化进程中存在的主要问题进行分析，提出今后一段时期云南省新型城镇化建设的对策和措施。研究表明：在人口城镇化建设的视角下，应准确把握城乡居民的梯级流向，有效扩大农民进城的吸引半径，提高农村人口市民化转化水平；在土地城镇化建设的视角下，稳妥推进山地城镇建设，高端营建山水田园城市，科学保护城市内外生态；在空间城镇化建设的视角下，应对区域空间、产城空间、集群空间、特色空间、统筹空间和文明空间等重点环节强化城镇化建设。
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1引言
党的十八大明确提出新型城镇化的发展要求，十八届三中全会也指出要健全城乡发展一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，同时推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。因此，新型城镇化是未来我国经济发展的主要动力之一。云南作为一个“边疆、民族、山区、贫困”特征显著的西南省份，积极稳妥推进有云南特色的新型城镇化进程，对于促进各类城乡建设资源、生态环境资源的合理配置与高效利用，加速推进云南桥头堡和“美丽云南”建设进程，提升云南经济加速发展动力、社会永续发展水平、文化和谐发展基础、生态绿色发展诉求等具有重要意义。
通过系统梳理云南城镇化建设中存在的主要问题，以人口、土地和空间等城镇化建设为视角，进一步探索云南新型城镇化的建设思路和对策。
2面临的主要问题
2012年云南省城镇化水平为39.3%，比全国城镇化平均水平低13.27个百分点，落后全国城镇化平均水平约10年左右。我国的城镇化进程中，长期以来依靠廉价的土地供给、农民工劳动力资源、低水平的基础设施，支撑城市的快速集聚和扩张。当前在全国新型城镇化建设热潮中，云南面临的问题尤为突出，形势更趋复杂。
2.1人口老龄化进程加快，人口红利减少而城镇化成本增加
第六次人口普查结果显示，全省65岁以上老龄人口约占总人口的7.63%，人口老龄化进程逐步加快而经济增长的“人口红利”效应会逐渐消失。随之而来的是劳动人口减少，社会创造总价值相对减少；需要政府“抚养”的人多了，农民进城等所导致的人口城镇化成本将有较大提高。
2.2以城镇可建设用地为代表的可利用土地资源十分紧缺
云南省域94%的国土面积是山区，坝区仅占6%，优质耕地特别珍贵，仅占3.39%。如何在有限的土地上，加快城镇化建设速度，保证城镇化建设质量，解决好土地资源稀缺与城镇建设用地有序拓展的矛盾，是当前十分紧迫而艰巨的任务。
2.3多元化的发展省情，使城镇建设资源紧缺和配置效率损耗大
云南“边疆、民族、贫困、山区”、区域发展不平衡、城乡差异显著等问题也影响了全省城镇化进程的推进速度和质量。总的来说，全省可以划分为以农业、工业和旅游为主要驱动特征的三类城镇化区域，这导致全省不同区域城镇化效率差异显著、城镇化建设资源在全省范围内的配置效率损耗偏大。
3云南新型城镇化建设对策
3.1人口城镇化建设
3.1.1准确把握城乡居民的梯级流向
截止2013年11月底，全省设市城市已达20个，建制镇发展到583个（包括118个城关镇），基本形成了以昆明特大城市为依托，以玉溪、曲靖、大理、红河区域中心城市，州（市）政府所在地和设市的城市、县城、中心集镇、边境口岸城镇为基础的城镇化发展格局。准确把握全省不同区域的城乡居民梯级转移和流动行为及意向，开展科学合理的预判、提出实事求是的解决方案，才能为有效提升人口流入地城镇的综合承载能力、完善城镇综合服务功能和改善城镇人居环境质量提供保障。
3.1.2有效扩大农民进城的吸引半径
由于昆明作为特大城市的集聚力和吸引力远高于省内其他区域的城市，就农民进城的轨迹和半径判断，大中小城市在未来吸收进城农民的潜力最大。今后一段时期要进一步提高大中小城市对于进城农民的基础设施综合配套水平、有效扩容就业岗位、强化社会保障能力，提升农民进城的吸引半径，在更便捷、更适宜的城乡空间尺度中满足农民进城工作和生活的发展需要。
3.1.3提高农村人口市民化转化水平
人口市民化也是新型城镇化质量的体现。2012年全省共有286万农业人口转为城镇居民，在数量上已完成1000万转移人口目标的28.6%，但城镇化与市民化不协调的因素仍然存在。要进一步提高农业转移人口的劳动技能培训和工作就业指导力度，充分保障进城农民子女的义务教育权利，为进城农民和其子女更好的融入城市、真正实现市民化转变创造条件。同时要突破科技创新管理人才瓶颈，借助国际国内科技管理人才的力量，进一步推动全省经济社会发展。
3.2土地城镇化建设模块
3.2.1稳妥推进山地城镇建设
建设山地城镇是云南在新型城镇化建设进程中基于坝区可建设用地紧缺和山地资源相对丰富的前提下的一种实践和探索，要坚持山地城镇作为节约集约利用土地资源的重要途径。应该说，山地城镇建设不是全域范围的行政指令，也不是为建山地城镇而大规模的破坏式开发，而是因地制宜的基于现有城镇发展格局、城镇建设用地增长需求、保护坝区优质耕地等方面的一种补充、拓展和优化，在保持山区生态环境可允许、可接纳、可保护的前提下，创新利用现有用地资源的路径和模式。3.2.2高端营建山水田园城市
云南有独特的山水资源、山水文化，田园景观丰富，而城镇化的最终目标是有效提高居民的生存、生活和生产质量。要按照“山水田园一幅画，城镇村落一体化”这一宏观建设要求，彰显山水田园特色，积极倡导保护环境、尊重自然、依山就势、融入自然的理念，注重城镇营造过程中的生态景观保护，充分利用水面、山丘、农田、林地、草地，进行生态景观分隔，促使城镇、村庄组团式发展，提升城乡人居环境，营造富有特色的山地、山水、田园城镇特色景观。
3.2.3科学保护城市内外生态
2012年云南森林覆盖率超过53%，这一成绩来之不易。必需始终坚持城乡绿色化发展战略，立足生态资源环境承载力，提高城镇建设质量和水平，改善城市内外生态环境。要规划建设中心城区内部的绿核、绿廊，打造生态廊道和城市景观带，同时打造有机开敞的城市空间格局。积极开展生态绿化建设，在生态绿地内建设功能明确、规模适度、生态作用明显的郊野绿地和湿地公园，以此作为城市发展的生态屏障，为建设城乡人居环境舒适、人文社会环境良好、生态自然环境宜人的“美丽云南”奠定基础。
3.3空间城镇化建设模块
3.3.1区域空间城镇化――积极建设区域城镇群
城镇群是国内外城镇化进程中一个重要的发展趋势和最显著的地域形态特征，是城镇化的一种高级演进形态，能够更好地实现城乡互动，促进区域一体化。云南应把滇中（昆明-曲靖-玉溪-楚雄）、滇东南（红河-文山）、滇西南（普洱-临沧-西双版纳）、滇西（大理-德宏-保山）、滇西北（丽江-迪庆-怒江）、滇东北（昭通）六大区域城镇群作为推进云南新型城镇化的主体发展形态，同时作为支撑大城市组团化、集群化发展的主体支撑平台。区域城镇群以实现“规划一张图、建设一盘棋、管理一体化”为建设目标，有利于降低区域间城市建设资源配置中的效率损耗，增强区域合作，有效整合资源，实现互补发展，全面提升资源优化配置水平和能力。
3.3.2产城空间城镇化――科学营建产城融合模式
促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，是实现产业与城市发展的良性互动，是全国各地面临的共同挑战。园区是支撑和促进产业集聚发展的有效载体，抓园区发展就必须先确定城镇资源禀赋和发展定位。要把园区建设作为城镇建设的重要依托，充分考虑城镇现有工业基础、区位条件和资源优势，突出产业特色，重点改造和提升传统产业，杜绝有污染产业、工业进入园区，合理确定工业园区的功能定位和产业布局。高度实现产城融合发展，始终做好规划与建设、产业与城市、农民与市民、科技与创新、工业化与城镇化等各项工作，以此引领云南新型城镇化跨越式发展。
3.3.3集群空间城镇化――优化布局中心城市和组团城市
中心城市和组团城市的集群化发展是推动区域经济建设和城镇化发展的重要地域空间模式。当前全省主要城镇受地形限制和环境承载力制约，难以大规模聚集人口和生产要素，城镇建成区单点中心的均质化特征十分显著。要突破摊大饼的惯性模式，应以中心城市为核心，最大限度地整合周边集镇（村庄）发展要素和优势资源，联合外围组团城镇形成集群化发展模式。通过加快集群内中心城市和组团城市的基础设施一体化、城市功能整体化和布局结构网络化建设，建立一个高效率运行、高应变功能齐全的组团式空间结构，使中心城市、组团城市互相依托、协同发展，全面提升中心城市集群化发展的带动辐射、集聚吸引的能级，促进区域全面发展。
3.3.4特色空间城镇化――大力发展六类特色小镇建设
小城镇作为统筹城乡发展的活力支点，对转移农村劳动力、扩大非农就业、提高城镇化水平和改善农村地区公共服务水平具有重要作用。云南特殊的地理条件和生态环境决定了发展中小城市和特色城镇是特点、亮点、重点。建设具有云南典型特征的现代农业型、旅游型、工业型、商贸型、边境口岸型、生态园林型等六类特色小镇，是加快全省城镇化建设的重要平台，是全省城镇体系建设格局的必要配套和有益补充，符合云南新型城镇化发展方向。特色小镇建设必须坚持因地制宜的原则，要以切实提高城乡居民生活质量、促进农民就近就业和增收致富作为规划建设的重要依据和导向。
3.3.5统筹空间城镇化――稳步推进农村现代化建设
城镇化包括城市现代化和农村现代化，这两者的有机结合才是全面的城镇化。推进云南新型城镇化，必须统筹城乡共同发展，让广大农民分享城镇化的成果。推进农村现代化建设，关键在于通过完善基础设施、改善环境和提高农民整体素质来增强农村自我发展活力。农村现代化道路作为云南边疆地区山原省份特色城镇化的路径之一，是云南“区域城镇群作为推进城镇化的主体形态”的有益补充，它将为提升云南新型城镇化的质量提供有效保障。
3.3.6文明空间城镇化――有效提升老龄化服务水平
党的十八届三中全会把健全城乡发展一体化体制机制列为要点之一，提出要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。服务城乡老龄人口是云南新型城镇化的应有之义，是发展养老服务产业、产城融合的有益探索，是强化城乡公共服务设施平等覆盖的重要路径。依托城镇化建设，进一步完善城乡老年设施建设，建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。通过法定城乡规划的龙头引领作用，力争到2020年实现城乡全面覆盖，推进供养型、养护型、医护型养老机构建设，老年人养老设施按城乡居民点体系分级配置，实现国务院最近新出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》目标。
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