摘 要:在对土地变更调查与遥感监测工作原理和方法的分析与总结的基础上，对年度土地变更调查的演变过程、变更模式的分析，提出提高土地变更调查效率、成果准确性以及确保成果质量的方法，实现土地调查成果的“一查多用”和变更常态化监管。
关键词:土地变更调查,联动机制,常态化变更监管
前言
土地变更调查是重要的国情国力调查，调查的主要内容包括耕地、建设用地、基本农田等的面积、地理位置、属性等各项指标，掌握年度土地利用现状变化情况，满足国土资源“一张图” 工程建设和“批、供、用、补、查”日常监管的需要，为管理及经济社会发展提供基础资料。
一、我国土地变更调查的演革
(一)1996年至2008年手工作业变更阶段
1984年至1996年，我国开展第一次全国土地调查。全面查清了当时我国的土地利用类型、面积、分布、权属等土地利用状况，取得了从地块到村、乡、县、地市、省和全国及可按部门、流域统计的8个一级类、46个二级类土地面积，对耕地进行了按坡度分级统计，形成了基本覆盖全国的1：1万(部分沙漠、山区为1：3万或1：5万)土地利用现状图。
自1996年详查结束至2008年，国土资源部每年都组织开展年度土地变更调查工作，但受技术条件、变更手段等原因限制，年度土地变更调查成果不能及时进行数据库更新，详查数据库出现了现势性差、精度低、速度慢等问题，尤其是基层的技术力量和设备相对落后，变更调查图件、数据、数据库更新不能同步进行，不能实现真正意义上的数图一致，图库一致。
(二)新方法、新机制下的土地变更调查
2007年启动，2009年12月31日为统一时点的全国第二次土地调查获取了客观、真实、准确的全国土地利用数据，建立了覆盖全国的区、市(地)、县三级，集影像、图形、地类、面积和权属为一体的土地调查数据库，建立了土地资源变化信息的调查统计、监测与快速更新机制。在此基础上充分利用年度土地利用遥感监测成果完成的土地变更调查。是全面利用“3S”技术采用新方法、新机制的土地变更调查。
1、年度土地变更调查成果是国土资源管理“一张图”工程核心内容
2010年在全国首次采用新方法、新机制开展年度土地变更调查，首次提出土地变更调查与遥感监测工作，充分利用现代遥感技术、“3S”技术(遥感—RS 、地理信息系统—GIS和全球卫星定位系统—GPS))进行年度土地变更调查与遥感监测工作，以准确获取年度土地利用变化的数据信息，保持第二次土地调查成果的现势性、准确性，及时更新国土资源管理“一张图”工程、和国土资源综合监管平台的核心数据，巩固第二次土地调查成果应用的最大化。
2、2011年土地变更调查组织模式、工作内容、职责分工不同于住年
2011年度土地变更调查与遥感监测工作的组织模式、工作内容、职责分工与往年相比都有很大变化，工作量更大、内涵更丰富、难度更高、技术要求更严，增加了建设用地管理信息调查、核查内容，数据库质量要求更高。
3、实现了土地变更调查由“单一变更”向“一查多用”的转变
2011年是按照新机制、新方法开展土地变更调查与遥感监测工作的第二年，是《全国土地变更调查工作规则(试行)》全面实行的第一年，也是巩固推进新机制、新方法的关键一年，《全国土地变更调查工作规则》和“一查多用”的全面实施，是国家意在利用其“天眼地网”的高精技术来逐步规范地方政策执行水平。年度土地变更调查工作已不是单一的技术工作，涵盖了国土资源管理的规划、耕保、用地审批、执法检查、基本农田建设等方面，其技术性、政策性越来越强。
4、年度土地变更调查由年度集中调查向常态化监管为主转变
新方法、新机制下的土地变更调查和遥感监测工作，其技术性、政策性越来越强，工作量也越来越大，建设用地管理信息的调查和核查，使年度土地变更调查由集中调查向以常态化监管为主转变。
5、国土资源监管方式从“以数管地”到“以图管地”转变
新机制下的土地变更调查工作，彻底改变了传统的土地变更调查模式，实现了从被动接收地方上报统计数据到国家主动监测、核查和分析的重大改变，实现国土资源监管方式从“以数管地”到“以图管地”的转变，为实现基础数据的动态更新、提高土地变更调查的效率，保持二次调查成果的现势性，奠定了基础。
二、新形式下土地变更调查工作的基本要求
全国第二次土地调查以来启动的年度土地利用遥感监测项目，各地开展年度土地变更调查工作提供了参考数据。为利用遥感监测成果，提高土地变更调查质量，创新变更调查方法，强化常态化变更监管，减少年度变更调查工作量，节约工作成本，提高工作效率。是目前年度土地变更调查工作的迫切需要。
(一)“一查多用”要求提高年度土地变更调查成果的准确性
从2011年度土地变更调查来看，“一查多用”已全面体现，土地变更调查成果不再是单一的地籍数据和图件，变更调查与遥感监测成果已经用于土地矿产卫片检查、规划编制、土地督察、用地审批、耕地目标责任考核等多个业务领域，土地变更调查成果已成为国土资源各项管理工作的基础和落脚点。对土地变更调查成果的客观性、准确性提出了更高要求，这就要求切实做好日常变更工作。
(二)加强发挥“日常监管”作用
要实现年度集中调查向常态化监管为主转变，这就要求切实做好日常变更工作。尽可能把工作做在平时，如各类用地管理信息，做到在国土资源“一张图”和综合信息监管平台上的实时体现与更新，实时反映耕地保护、土地利用计划安排使用、土地节约集约利用、违法用地与土地督察等年度各类变化情况，强化常态化变更，减少年度变更调查工作量，节约工作成本，提高工作效率，掌握年度土地利用现状变化情况，保持土地调查数据和国土资源综合监管平台基础信息的准确性和现势性，同时扩大土地变更调查和遥感监测成果应用的深度和广度，充分发挥土地变更调查与遥感监测工作在国土资源管理工作中的基础和保障作用。
三、利用遥感技术做好年度土地变更调查的几种方法
(一)继续完善联动机制
为更好的应对“一查多用”，年度土地变更调查,要继续完善土地变更调查的联动协作机制，按照多方参与、紧密配合、分工协作、各司其职、共同负责的原则组织开展工作，检查管理，集中变更入库。
(二)实现常态化变更监管机制
做好新机制下的年度土地变更调查工作，应充分发挥综合监管平台的“日常监管”的支撑作用，将“日常监管”、“动态变更”有效的结合起来。充分运用国土资源遥感监测全国“一张图”、土地“批、供、用、补、查”用地管理、矿产资源勘查开发监管等综合信息监管平台的日常实时监管信息，实现常态化变更监管机制，减少年度土地变更调查工作量，节约工作成本，提高土地变更调查的效率。
1、做好变更预处理
变“年底集中变更”为“日常变更”，做好以下几类业务成果的变更预处理和年度土地变更调查相关信息的核查、整理和标注工作。一是做好执法监察案件的变更预处理，执法查处一宗，测量一宗，督办一宗，变更预处理一宗;二是做好建设用地的变更预处理，审批一宗，实地核实一宗，核实一宗，变更预处理一宗;三是生态移民、生态退耕、增减挂钩、土地整理等涉及的地类变更、权属变更的变更预处理，做到验收一宗，外业核实一宗，变更预处理一宗;定期对各种预处理数据进行统计汇总，年底利用国家下发的遥感监测数据复核补充，录入用地管理信息后统一入库，将耕地补充、本年度批准的建设用地变更纳入到“日常变更”工作中，减少年底集中变更、突击审批建设用地的压力。
2、探索建立违法用地分类登记管理制度
探索建立违法用地分类登记管理制度，引导执法行为技术化，明确对违法用地的查处，做到面积准确、位置精确，分类管理。将违法用地分为督办型、查处型、拆除型来管理。督办型：实地测量—核准面积—督办—报批—备案—变更预处理。查处型：实地测量—核准面积—查处—补办用地审批手续—备案—变更预处理。拆除型：实地测量—核准面积—拆除—监督检查—核实拍照—记录备案。
(三)加强技术支持,扩大技术服务范围
变更调查技术支持部门和各县(市、区)国土资源管理局建立技术联动服务机制，将技术支持深入到县(市、区)国土局，延伸到日常工作中，以日常工作的技术规范化，促进 “日常变更”和常态化管理。以提高土地变更调查成果的真实性和科学性。
(四)土地变更调查中遥感监测图斑的应用
遥感监测图斑是是根据同一区域前后时相的遥感数据的纹理与光谱的一致性与差异性特征，而提取的土地利用变化信息，只能为土地变更调查工作提供验证数据。在用于土地变更调查时只能用于初步判读变化区域，而不能作为精确变更的矢量数据。
1、 “日常变更”的变更预处理成果与遥感监测成果重叠时数据的应用
将“日常变更”的变更预处理成果与遥感监测成果套合分析，相互重叠的数据，按“日常变更”的预处理成果更新入库，同时将预处理成果中的用地管理信息直接用于土地变更调查数据库更新。
2、遥感监测成果与“日常变更”的变更预处理成果不重叠时数据的应用
(1)结合外业调查确定变化图斑变化界线
遥感监测成果所提取图斑不能直接用于变更调查，其权属性质、地类划分、边界定位等信息需要实地采集，利用已有资料和GPS辅助的外业调查手段进行确定。
(2)高分辨率影像数据变化图斑的利用
对于确定明显建设的高分辨率变化图斑，要与现有勘测定界、或其他供地、审批资料进行对比分析后，利用勘测定界、或其他供地、审批资料进行数据库更新。对于可疑的高分辨率变化图斑，需要利用GPS/PDA集成进行外业核查,实现变化图斑的快速定位,实地判断变化情况和变化界线，按实际建设情况变更。
(3)中分辨率影像数据变化图斑的利用
对于确定的中分辨率变化图斑，要利用差分GPS辅助外业采集变化图斑边界，扣除动土痕迹、临时施工场地、季节性植被因素提取的变化图斑部分，方能用于土地变更调查的更新入库。对于可疑的中分辨率变化图斑，利用差分GPS外业采集变化图斑边界并判断类别变化情况。
(五)土地变更调查中应注意的几类变更
1、改善农民居住条件的新农村建设变更
主要是以改善农村基础设施，提高农民居住生活条件，减小城乡差别为差别建设为目的的社会主义新农农村建设形成的农民居民点，按实际变化情况变更。
2、兼具生活、农副生产的村庄建设用地变更
由于生态移民或其他原因建设的，为发展农村家庭养殖业、设施农业为主要目的村庄建设，村庄内分布的养殖业用地、经果林、温室大棚等农用地，能够分离的，要分离按实际用途变更为建设用地和设施农用地，无法公离变更的图斑，要按实际情况，扣除村庄建设用地中的设施农业用地、林地、园地、草地等地类面积，分类变更。
3、临时用地不能变更为建设用地
对临时批准使用的施工场地、采矿用地、取弃土场、拌合站等，不能变更为建设用地，临时用地实用期满，不再继续使用的，要恢复为原地类。临时用地批复也不能作为变更为建设用地的批准依据。
