一、杭州市实施城乡统筹战略的时代背景
长期以来，我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡分割，城乡差距不断扩大，基础设施和公共服务设施差距明显，居民发展权利不平等。2010年全国GDP总值为39.8万亿，其中农业总产值约为4万亿，仅占全国GDP总值的10%。目前全国拥有总人口13.7亿人，其中农村人口6.74亿，除去1.96亿农村外出劳动力，实际留在农村从事农业劳动人口仍有4.78亿人，约占总人口的35%。35%的人口收入主要来源于10%的GDP之中，城乡收入差距必然巨大。相比巨大的城乡收入差距而言，城乡公共服务和社会福利的差异则更为严重。城镇的社会事业方面，既在起点上要高于乡村，又在发展速度上要快于乡村。
国内土地资源有限，尤其是耕地资源十分有限，在农产品单位面积产量和单位产量售价难以大幅提高的前提下，农业总产值的增速仍将继续落后于非农产业的增速，城乡差距还将继续拉大。
城乡差距的不断拉大，造成了一系列的社会经济问题。一方面，城乡社会事业差距的扩大，损害了社会的公正原则，农民成为了弱势群体，城乡居民在发展机会和社会地位方面的不平等，形成了分阶层的社会集团。各个阶层之间的差距，会引起人口的无序流动。“贫者愈贫，富者愈富”的“马太效应”可能引发贫困群体对社会财富再分配的强烈愿望，这些都会影响社会的稳定。另一方面，农民收入过低的现状，不仅使农民自身现实生活状况难以改善，而且导致了农村内需不足，限制了工业经济的继续发展。
任由城乡差距继续扩大，经济、社会问题会更多、更复杂，既影响了经济的持续发展，也影响了社会的稳定。为此，国家《十二五规划》将转变经济发展方式列为“十二五”的发展重点。城乡统筹发展是“十二五”期间城市化的新形态，城乡区域一体化步伐将会进一步加快，城镇化将会得到深入发展。
城乡统筹的目标是要在消除二元结构、提高农民收入、缩小城乡差距的同时，实现经济的持续增长，达到共同富裕的最终目标。然而，在提高农民收入方面，由于农业自身的产业特性决定了通过农业内部来提高农民收入难度很大。大量的理论研究表明，城市化、工业化是带动乡村经济发展，缩小城乡收入差距的必由之路。城乡统筹发展的实质是通过工业化和城市化，让更多的农村劳动力、农村居民进入城市，农民向非农产业和城镇转移。
杭州境内的自然条件，西部崇山峻岭起伏，中部丘陵河谷相间，东部水网平原广阔，构成了“八山、半水、分半田”的地形格局。农民人均耕地面积仅有0.85亩，单纯依靠农业增收的难度很大。从杭州各地市所处的发展阶段来看，杭州市区人口众多、经济发达，杭州市主城区城市化已处于较高水平，正处于“逆城市化”阶段，出现了城市中心过度拥挤，土地和公共服务资源紧张等现象。而周边地区的城市化水平仍处于较低水平，社会公共服务水平与主城区有着明显的差异。一方面，杭州主城区的继续发展，需要周边提供发展空间和资源;另一方面周边地区的发展，也需要主城区为其带来市场、资本、技术和人才。
二、杭州市城乡统筹发展战略构想
杭州市“十二五”期间城乡统筹发展的目标是“城市国际化全面提升，中心城市的辐射力、带动力明显增强。城市化水平达到74%。市区与五县(市)一体化发展新模式基本建立，区域整体发展水平显著提高。新农村建设加速推进，城乡要素自由流动、一体化发展的新格局初步形成。”杭州城乡统筹发展的核心，就是通过加快城市化进程带动区域经济发展。具体来说，重点包括以下四项内容：
一是杭州城市总体定位于“长三角区域性中心城市”。杭州城市化和工业化的发展节奏和进程，在一定程度上受到地缘区域经济基础的制约。杭州东临宁波，北有上海，紧邻嘉兴、绍兴、湖州、金华等地。从区位上来看，杭州的发展一方面需要依托宁波、上海的工业和金融体系来拉动，另一方面又要借助嘉兴、绍兴、湖州、金华等地的地方资源，从而带动区域产业集群的整体升级。实现该定位的关键主要有两点：完成地域产业分工和推进交通物流。
二是杭州市区通过新城建设，完善城市功能，市区迈向国际化。杭州市区通过构建“一主三副六组团”和市域网络化，以增强城市综合功能，推动杭州城区发展从“西湖时代”向“钱塘江时代”迈进。
三是周边五县(市)城区通过发展县域经济，推进新城建设，迈向都市现代化。首先通过发展县域特色产业体系，并推动产业集聚，构建具有区域特色的产业体系，发展县域经济;随后通过加快新城建设，推动人口集聚，有条不紊地推进新城建设，实现城市的升级。
四是选择27个重点乡村，通过“中心镇”建设，步入小城市。在周边乡村中，重点选择部分人口数量多、产业基础好、发展潜力大、区位条件优、带动能力强的中心镇培育成为现代新型小城市。
杭州市委、市政府城乡统筹工作的核心，就是通过20座新城建设和27个中心镇建设，来整体推进杭州的城市化进程。研究表明，新城的开发会带来人口的集聚，也会带来人们生产方式、生活方式的改变，形成了新的消费市场，拉动新经济。20座新城总规划人口361万，若参照杭州市2010年平均城镇人均可支配收入26864元，人均GDP 74761元的标准来计算。待20座新城按理想状态建成后，每年将形成约970亿元的消费市场，20座新城共产生GDP约2700亿元，相当于杭州再增长50%。
国际上新城开发类型主要有六类：田园新城、产业新城、边缘新城、TOD(交通导向)新城、副中心新城、行政中心新城。新城的一般开发模式是：先由政府统一规划，设立开发机构、并提供开发资金。开发机构负责土地动迁、开发建设融资、建设基础设施、招商引资、土地出让、税收收入。新城的开发投资主要依靠土地的出让收入和入住企业的税收来回收。
新城开发的成功与否，主要取决于两大关键：一是新城的规划定位是否能够符合各方的功能需求，二是新城的开发进程能否得到顺利实施。而开发进程能否得到顺利实施又主要取决于三大因素，分别是：前期的资金到位情况，中期的招商引资和人口聚集情况，后期的土地出让和税收情况。其中，最关键的因素就是开发资金能否足额、及时到位。新城开发的现金流情况，示意如下：
三、杭州城投实施新城建设过程中的项目经验
新城的开发会带来人口的集聚、形成消费市场、推动区域经济持续地发展，其中蕴藏巨大的投资机遇。然而，由于新城开发之前政府的财政实力有限，新城的开发进程常常受到资金瓶颈的制约而延缓，甚至是不得不改变规划方案，从而在实施的过程中背离初衷。此外，由于新城开发投资规模大、开发周期长、投资与受益主体的不一致等缘故，新城开发也难以受到社会资金的青睐。
杭州城投是杭州重大城建项目建设主体、重大城建项目投融资主体和市政公用设施运营主体。杭州城投集团基于自身多年来积攒下的企业资源和专业优势，已经成功实施了一系列项目投资，积累了运作经验。下面以杭州城投与建德市政府合作项目为例，介绍杭州城投在城乡统筹中的运作模式。
2011年，为贯彻杭州市委、市政府加快城乡区域统筹发展的战略部署，建德市政府与杭州城投就土地开发、城市资源开发、资金融通、城市公用事业、保障性住房、热电联产等多个方面达成合作。双方于2011年3月31日签订了《战略合作框架协议》，并于7月28日签订《梅城新城建设合作协议书》，先行的建德梅城新城建设项目现已付诸实施。
建德梅城是杭州市“十二五规划”中重点培育的27个中心镇之一，全镇总人口5.5万人。梅城镇地处新安江、富春江、兰江“三江汇合处”，拥有1700多年的悠久历史，人口集聚，具备中心城镇建设的条件。建德市根据城乡统筹规划安排，启动梅城新城建设，一期启动区块建设项目包括：市民服务中心、学校、医院、体育中心、商业中心及商务办公区、车站、农贸市场、安置房、居住用房、广场、基础设施等，总投资7.9亿元，规划面积约3.28平方公里。
双方合作范围主要包括一期2020亩土地开发展开，三部分内容：第一部分是提供土地拆迁、补偿的融资服务;第二部分是以融资+代建的模式，全面介入一期区块内市政基础设施、市民服务中心、滨江公园、文化广场、山开挖和场地回填项目;第三部分是以BT的模式由杭州城投负责安置房的投资建设。具体运作模式如下图所示：
双方合作的流程是：先由建德市政府负责承担新城的征地拆迁、安置补偿、规划审批、落实用地指标等任务。再由杭州城投负责为项目开发提供开发融资，承担基础设施、公用设施和保障房的投资建设。最后由建德市政府通过新城建成后的部分土地出让收入和税收收入，作为回报，杭州城投凭此收回投资。
四、城乡统筹发展中“城投模式”的总结
1、发挥城投“三大主体”独特优势，助力城乡统筹破瓶颈
杭州城投在落实市委、市政府城乡统筹战略方面，有着自身特有的优势，主要包括：
一是具有较强的投融资能力，可为城市基础设施建设、重大城建项目的实施提供资金保障。
二是具有较强的大项目建设和做地能力。杭州城投自成立以来，组织实施了一批重要城市基础设施项目、重大公建项目和土地开发项目，培育了一批具有大项目建设与管理能力的专业技术与管理人才，积累了实施重大工程和做地项目的经验和能力。
三是具有较强的城市基础设施保障能力和运营能力。作为城市基础设施运营主体，杭州城投承担着城市公共交通、供排水、燃气、垃圾处理等公共产品的提供和保障职能，整体公用事业的保障与运营能力较强。
四是杭州城投各版块的介入，有助于提升新城的硬件条件，改善招商环境。如杭州热电集团通过为产业新城提供“热能服务配套”改善了新城的招商环境。
杭州城投的“3大主体”定位和“4大优势”，与新城开发政府达成一揽子的合作协议，在资金、基础设施开发、到城市运营保障等方面进行整体的整体合作，从而既破解了新城建设的融资难题，又解决了投资与受益主体的不一致问题。
2、必须坚持“政府主导、市场运作、优势互补、合作共赢”的原则
坚持政府主导原则。政府担负了新城的规划设计、土地动迁、制定政策、争取用地指标、人员安置补偿等重任，既是整个新城开发建设的监管主体，又是土地出让、招商引资、税收征收的实施主体。因此新城的开发，必须坚持政府主导的原则才能成功。
坚持市场运作原则。资金的到位情况是新城开发实施过程中的关键，由于新城建设投资大、周期长，政府本身财政资金有限，又缺乏有效的融资手段，新城的开发必然会遭遇资金瓶颈。通过政企合作，有助于政府通过企业的途径，从外部获得融资，借助社会资本的力量，破解融资瓶颈。
坚持优势互补原则。政府是规划设计、征地拆迁、安置补偿、土地出让、政策优惠、争取用地指标等工作的职能机构，也是唯一的合法主体。而企业则在投融资、项目建设、招商引资、经营运作等领域具有专业优势。新城的开发，必须坚持优势互补的原则，紧密合作，将双方的优势资源共同进行对接。
坚持合作共赢原则。新城建设是城乡统筹的主要抓手，对提高人民经济收入、改善生活品质、发展地方经济至关重要，是地方政府和人民的共同利益所在。企业则是经济活动的主体，以最求经济效益为目标。因此，政府和企业之间需要建立起一套有效的“投资—收益”补偿体系，将政府、人民和企业三方利益进行协调。政府应该通过一定的回报机制，将部分未来发展的成果与企业进行分享，才能达到各方利益的均衡与协调。
截止发稿时，建德梅城新城建设已经启动，担任新城开发任务的建德城发建设发展有限公司已组建完毕，资金已经到位，人员已经基本到位。建德梅城新城当地的土地动迁、安置等工作也已逐步展开。
