摘要:当前城市化发展非常快，控制性详细规划能否适应市场的需求、能否使城市空间发展得到有效控制，是规划管理面临的问题。本文介绍了城市空间形态规划的内容，并对控制性详细规划编制方法作了一些探讨。
关键词:控制性详细规划；编制方法；空间形态
1 控制性详细规划
控制性详细规划（以下简称控规）产生于我国经济体制从计划经济转向市场经济的背景下。在多元主体参与城市建设的条件下，以方案式的修建性详细规划来指导城市的建设活动已无法适应市场发展的需要。控规作为面向市场的规划手段，弥补了总体规划和修建性详细
规划间的缺失，使我国城市规划的体系发生了根本变化。控规是对城市建设行为制定应该遵守的规则，引导市场行为向所希望的方面发展，使具体建设活动与城市空间发展总体战略意图相对接，限制严重影响他人和城市公共利益的行为发生，提高城市空间利用效率，改善环境质量。
控规以土地利用控制为重点,详细规定建设用地的性质、使用强度和空间环境。在面对城市的快速发展和投资来源、建设项目、建设时序等因素不明确的情况下,控规一方面可以为政府提供项目决策、土地出让与建设指引;另一方面,政府通过控规对土地的开发进行控制,引导开发者按照城市规划进行建设活动。因此,控规成为城市规划管理的直接依据。
然而,在城市快速发展的背景下,面对不断发生的城市建设项目,现行的控制性详细规划却时常面临失效的状况。对规划随意调整修改或弃之不用的情形非常普遍,实施层面的规划缺少实效作用,给城市规划管理带来了较大难度,控规控制不力,控制指标面对市场的冲击显得脆弱不堪,指标的突破成为开发商与政府讨价还价的阵地,以上种种因素使得目前的控规编制成果并不能真正适应管理与实施的需要。
2 现行控规编制方法反思
2.1地块单元划分缺乏灵活性
控规指标的基础首先是划分地块。地块是规划管理的最基本单元。控制指标针对地块制定，地块划分是指标赋值的前提。根据现行控规编制的方法，地块划分以规划道路、自然边界为界线，同时需遵循规划用地性质的唯一性原则。但在实际操作过程中，土地的权属关系与土地开发出让、建设时序密切相关。在同一地块内规划相同性质的用地，由于存在多种土地权属关系，就会存在同时出让开发建设与分别出让开发建设的两种可能。在旧城区，现有的建筑体量和质量有较大的差异。哪些该开发，哪些该保留，处置方式不尽相同，地块划分也因此存异，要做到地块划分的完全准确、一成不变几乎是不可能的。一旦地块范围发生变动则控制指标也需作出相应调整。
2.2体系庞大效率不高
当前控规的指标体系越来越庞大，指标规定越来越细致。但是很多指标控制并没有切实针对规划地块，指标内容庞杂而空泛。控规指标一般包括地块的用地性质、地块面积、建筑面积、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率、机动车配建泊位等。控规图则的控制内容有道路红线、建筑红线、地块出入口位置的控制以及基础设施、公共服务设施配套等。两者涉及的控制指标有数十项之多。
其中，地块面积是规划地块的标注。配建车位在建筑功能和面积确定的前提下，依照各城市的建筑物机动车泊位配建规定计算确定，可以按通则管理办法执行。容积率是建筑面积与地块面积的比值，容积率的高低直接决定了地块的建筑面积。对于土地使用者而言，容积率是与经济效益直接相关的指标，管理者也正是通过容积率指标的控制来对市场进行利益的调配。建筑高度是地块内可建建筑的最高的控制高度，其实没有真正反映出建筑的空间关系。建筑密度与容积率及建筑层数相关，建筑密度和绿地率指标与土地的经济效益没有直接的关系，矛盾不突出，每一用地作不同的控制指标意义不大。
而且，目前的控规图则并没有在城市设计的基础上进行控制，仅有建筑高度的最高控制，在沿道路的建筑体量、层数、街道界面等都没有明确的前提下，建筑红线也无法确定。
虽然控规在制定过程中考虑了城市空间形态的要求，反映在指标上也只有建筑高度的限制，还不能反映出建筑的空间关系，从以上的指标体系看，控规更侧重土地资源的分配与利用。现行控规的指标体系真正能发挥实效作用的是容积率指标。
2.3指标体系缺乏严谨性
建设强度指标反映土地开发的经济性，容积率的高低直接影响了用地开发建设的经济效益，市场经济条件下开发者对利益的追求使得容积率指标受到极大的关注，也是控规最为关键的指标。目前控规编制中，关于容积率指标的赋值通常采用以下三种方法：（1）形体布局模拟。通过试做形体布局的规划设计，研究出空间布局及容量的大体合适的方案，反算成明确的控制指标。（2）经验归纳统计。将已规划的和已付诸实施的各种规划布局形式的地块技术经济指标进行统计分析，总结得出经验指标数据，并将其推广运用。（3）调查分析对比。通过对现状情况作调查，了解现状中不同地块的指标情况，得出参考的指标数据，然后与规划进行对比，依据现有的规划条件和城市发展水平，制定出较合理的控制指标。
当前城市处于快速发展建设期，一般一个控规项目就是几平方公里至几十平方公里用地，规划过程中很难、也不可能对现实的各种潜在矛盾和发展需求、机会进行深入调查和预先研究，确定容积率指标一般常用经验归纳统计法，由规划师依照自身的实践获得经验数据。这种通过“拍脑袋”而获得的指标数据，其合理性、准确性都没有科学的衡量标准，受规划师主观认识影响很大，控规的编制甚至被视为没有技术含量的项目。
容积率指标既要反映城市空间形态设计要求，还要对城市开发进行经济效益的分析，估算投入与产出，使规划具有实际操作的可行性。但经济分析的方法在实际操作中不一定是行之有效的，不同地块的得地率不同，出让用地一般是以现状道路、地籍为基础，出让土地红线与规划建设用地的红线并不完全一致，出让土地包含规划建设用地部分与城市道路、绿地、公共设施等代征用地，代征用地的范围确定更为复杂，这就给用地的经济分析带来一定难度。
2.4缺乏应变市场的灵活性
城市规划是为实现一定目标而预先安排的行动步骤并不断付诸实践的过程，其最主要的特征是它对城市空间的一种未来发展导向。它既是对未来城市空间发展结果的预测，也是对城市空间发展过程的预先安排。但对于城市空间这种包含着无限多的要素、相互作用关系极为复杂的系统而言，人类的认知水平是十分有限的，未来的不确定性是显然的。城市建设有无数个决策主体，个体行为的随机性使不确定的因素大大增加。城市空间的发展是城市运行中各种力量共同作用的结果，而非预先规划好，所有的项目建设按规划对号入座是不现实的。
控规借鉴了美国区划法的经验。但没有区划法的适应市场的灵活性。在地块联合开发、奖励区划与开发权转让方面，区划法有较为灵活的调整机制。当开发者联合多个地块统一开发时，无需对每个地块单独控制，只是在总体的控制指标下，促进整体空间优化；奖励区划就是开发者在开发地块中为城市提供公共活动空间时，给其增加一定建筑面积以示奖励；开发权转让是为保护城市历史建筑、自然景观的重要资源，把这些资源上的不能开发的空间权转移到其他基地，增加这些用地的容积率。这些措施的目标其实在充分发挥土地经济效益的同时能兼顾公共利益，保持总体经济效益前提下的利益分配的转移与平衡。
控规的最突出的特征是超越规划设计的范畴成为规划管理的手段。将复杂的规划要素进行简化和图解化，提炼出控制和引导城市土地功能的最基本要素，以一系列的量化指标、条文、图则等简练、明确的方式表达出来，最大程度实现了规划的可操作性。但现行控规控制体系偏刚性，要素过多，指标僵化，仍然没有抛开规划方案的思路，原本为适应市场而产生的控规，再一次陷入规划决定论的误区，仅是由形体方案到指标与图则的形式转化。我国的城市规划采用单一土地使用性质的用地控制方法，而且提出了明确的土地用地性质和面积，用地分类不具有灵活性，控制性详细规划刚性太足，灵活性不够，容积率、建筑密度确定缺乏科学性，过于精确
3空间形态研究
在现行控规编制阶段之前引入城市空间形态研究,可以做到高屋建瓴,统揽全局,便于领导决策和公众参与,可以使规划设计游刃有余,最终对各地块控制指标的提出自然水到渠成,而且依据更充分,更具有可操作性与可实施性。
3.1以某城市空间形态研究为例
在某城市空间形态研究中,我们以立足于该城的实际,放眼长远,规划高站位、高标准为指导思想,在对现有建筑情况翔实调研的基础上,通过对功能分区的重组、公共开敞空间的确定、道路景观轴线及视线通廊的控制、城市整体高度的组织,打造和谐共生的城市组团、营造充满魅力的公园、充满活力的社区邻里和文化内涵丰富的街区,旨在激发城市的活力,创造一个以自然生态环境为特色的,以休闲度假、商务会议和生活居住为主体的、充满活力的和谐城市。
通过城市空间形态研究,对城市总体规划及近期建设规划进行补充、深化和完善,建立较为完善的城市空间形态和环境景观体系,塑造有特色的城市风貌,为下一步控制指标的提出提供依据。
3.2以某小区空间形态研究为例
某旅游度假区,主要集中分布在前进路(沿海公路)以南,同时,地块内还有两个村、多层住宅区及近几年新建的高层度假公寓,现状整体空间形态无序,开发档次低,整体环境质量差(见图2)。
随着旅游房地产开发的热潮,该小区这块宝地成了开发商的必争之地。面对问题与现实需求,如何对该地块进行升级改造、提升档次,成为地方政府及相关部门的当务之急。
规划从地块与周边相关因素的关系研究入手,主要基于对北改区不造成过多的冲击与影响的前提下,同时考虑由沿海向内陆纵深的空间层次变化,最终确定了地块内的高度控制与轮廓,形成整体的空间形态(见图3)。通过对改小区的空间形态研究,进一步对规划区域的道路系统、功能结构、公共开敞空间、开发容量及公共配套设施等进行了深化完善,在容量适当提高的同时,使该小区的整体环境质量与开发档次得到了改造升级。
4结语
在控制性详细规划阶段引入空间形态研究,是一种“自上而下、由面推点、由整体到局部”的控规编制方法,形象直观的城市空间形态,便于领导决策,易于公众接受,同时也避免了由于在缺乏空间形态研究下的分地块指标的不确定性。
