规划管理存在的问题与对策

　　【摘要】经济体制的转变使得原先城市规划管理运行体系出现了很多弊端，本文笔者根据多年的工作经验，从规划管理依据、管理手段、管理内容和管理模式几个方面探讨了市场经济体制下的城市规划实施管理运行体系创新方法，希望可以对从事相关行业的工作者有着一定的参考价值和借鉴意义。
　　【关键词】城市规划；管理运行；体系；创新；研究
　　城市规划管理是城市政府管理的一个重要组成部分，城市政府管理的目的是为了城市经济、社会和环境的发展。城市规划管理方式的创新，实质上就是实现规划管理职能、管理方式和管理方法上的转变。城市规划管理目的是在认真调查城市地区建设现状和发展形势的基础上，深化与落实总体规划空间布局，构建合理的城市地区的空间发展框架，布局快速交通网络系统，重点对自然生态地带、经济产业发展空间、居住空间、区域性公共服务设施等基本要素进行整合、布局和控制，划定规划建设范围和近期发展方向等，为城市地区的次区域规划编制和审批管理提供依据，促进城市地区快速有序和可持续发展。
　　1．城市规划管理的认识
　　城市规划管理的作用体现在城市功能与其物质性设施之间总处于平衡——不平衡——新的平衡的动态过程之中。城市规划管理就是为了使城市功能与物质性设施及空间组织之间不断趋于平衡。城市规划管理的作用表现为：
　　1．1使城市的发展与经济发展的要求相适应
　　城市是经济活动的主要载体。经济的结构、规模、发展阶段和水平等内涵的不同，对城市的要求也不同，经济发展是城市发展的主要动力。城市规划管理的首要目的就是要为经济发展服务，与经济发展形成互动的良性循环。
　　1．2使城市的发展与城市社会的发展相适应
　　城市建设的目的是为人民服务。城市社会由不同的人群和利益集团所组成，适应城市社会的变迁，满足不同人群的需要及平衡不同利益集团的福利是城市规划管理所发挥的作用。
　　1．3使城市各项功能不断优化及保持动态平衡
　　城市的发展与更新是一个持续不断的过程，空间的拓展需要与交通设施的建设相匹配，建筑量的增加要与市政基础设施的扩容相结合，居民生活水平的提高要与环境质量的改善相呼应，城市物质财富的积累要与城市人文氛围的优化相同步。这一切都有赖于通过城市规划管理来加以解决。
　　2．城市规划管理存在的主要问题
　　2．1历史街区与文物古迹保护的力度不够
　　中小城市往往有许多历史遗留的街区，这些历史街区是城市发展的见证，是城市的文化，但令人惋惜的是，许多历史街区已经失去了它本来面目，有的已经彻底消失。历史街区和文物古迹，对于体现城市特色，提升城市文化品位，增强城市对居民、游客和投资者的吸引力，有着不可估量的重要作用。尽管人们对历史街区的价值有一定的认识，可是当开发与保护发生矛盾时，由于受多种因素影响，有关部门在保护历史街区方面认识上还不完全一致，导致在城市规划和建设上不能严格按照有关规定进行重点保护，随意变更规划、破坏城市建设整体性的现象时有发生。
　　2．2城市规划编制工作滞后于规划管理和城市建设需要
　　在完成城市总体规划审批后，由于受资金和规划力量的限制，有关部门未能及时组织编制分区规划和控制性详细规划，不能形成城市规划编制体系。这不仅给有计划地安排城市建设带来了一定困难，而且无法保证城市总体规划的实施。许多建设项目的审批，没有控制性详细规划作为审批依据。
　　2．3城市规划依法审批和管理不到位
　　特别是分区规划、控制性详细规划等，有审批权限的机关部门不能及时履行法定审批，城市规划的严肃性和权威性受到影响。规划实施管理依据不充分，致使行政领导“自由裁量权”偏大，极易造成决策失误。个别房地产开发企业随意改变规划，扩边展沿、穿靴戴帽的违法超建现象时有发生。
　　2．4城市规划执法主体管理职能被肢解
　　城市规划执法主体管理职能被肢解，城乡一体化规划管理模式尚未形成。按照有关法律和国务院明确规定，市级规划管理权不得下放。某些中小城市不依法行政，将城市规划权任由区级政府或机构独立承担规划和审批职能，先导区等也片面强调封闭管理，致使统一的城市规划难以得到落实。
　　2．5城市规划和管理的经费投入不足
　　目前，城市规划执法主体履行城市规划职能所必需的经费，未纳入财政预算，尚无稳定的来源。规划工作经费匮乏，每年的规划编制、宣传、新技术应用、城市勘察、城市测量上的资金投入甚少。城市规划人员业务素质有待提高，专业人才亟待引进，规划管理执法力量不足，处罚标准偏轻，规划执法水平与繁重的城市规划工作不相适应。
　　3．城市规划管理的依据
　　城市规划是通过规划管理来实施的，而实施规划必须具有法定的依据。现行的规划管理体制下，规划编制在内容上与规划实施的要求有所脱节，在程序上与规划管理衔接不够，管理的依据往往过于简单、原则，难以适应量大面广的城市建设活动的要求，也没有反映出市场经济条件下城市规划实施管理工作的特点。例如城市总体规划的编制内容庞杂，审批周期漫长，花费了各地规划编制人员的主要精力。但事倍功半，实际所能起的作用主要是长远的目标和宏观的指导，而下层次规划的编制和细化工作往往又不能及时跟上，导致大量的规划管理工作缺少可以操作的依据。
　　4．城市规划管理的对策
　　要解决这些问题，使城市规划更加科学，管理更加有效，城市规划和管理必须从更大范围、更宽领域、更长远的角度来研究审视城市定位、发展方向、空间布局等重大问题，以实现经济和社会的可持续发展，要做到这一点，就必须抓好以下几项工作：
　　4．1规划必须加强引导和调控
　　应做好老市区建筑高度控制规划，分区分类，区别对待。在老市区历史文化风貌区和保护建筑周围，禁止建造高层建筑；在历史街区周围和中心城区以建造多层住宅和小高层（12层以下）住宅为主，原则上不再建高层住宅；对某些有条件建高层建筑的地块，必须先做好日照环境可行性分析，并由政府收取一定费用来平衡其他旧区地块的开发成本。
　　4．2要全面落实行政执法责任制和执法过错责任追究制
　　应依照法定程序组织编制、审批、实施和变更规划，完善规划管理行政执法程序，落实规划强制性内容贯彻实施的法律责任，明确规定详细规划在建设项目立项管理中的先决地位，建立健全规划管理行政过错责任追究制，依法处罚违反规划强制性内容、干预规划管理实施的行为，杜绝因领导人的变更和因领导的好恶而随意变更规划的现象，督促规划管理机关和管理人员增强法制意识和责任意识。要充分调动各方面积极性，建立规划管理的社会监督制约机制，推行规划审批前的公示制度。在维护公共利益的基础上，切实保护相关当事人的合法权益，使规划方案建立在各方利益充分协商的基础上。应逐步实行规划审批后的公示制度，使规划置于社会公众的监督之下，增强规划管理的透明度，防止滥用权力。城市规划监察执法队伍应加大工作力度，建立起多级监督举报体系，把违法用地和违法建设控制在最低水平。要强化城市规划集中统一管理，切实解决规划管理权下放问题，把城市规划区内的各区、市、县和先导区、大学区等，纳入城市的统一规划和管理。
　　4．3更新规划观念，改进规划管理方式
　　使规划起到既能保护公共利益，又能适应市场需求的作用，根据不同时期的目标特点，区分强制性和指导性两方面内容。规划管理的重点是对强制性的管制，未经批准不得变更强制性指标；非强制性指标作为政策导向，应具有适应市场弹性。进一步放开规划编制和规划设计市场，充分利用市场机制，促进规划编制水平的提高。目前，在规划管理中，要依据强制性指标加强宏观管理，做到有针对性和可操作性，切实指导各项建设活动。
　　4．4继承和发扬自己城市历史文化
　　应站在继承和发扬自己城市历史文化的高度，充分认识历史街区与文物古迹的历史文化价值，将更多的历史街区与文物古迹的保护、规划纳入城市总体规划，使城市的建设具有自己的特色。要进一步协调处理好历史街区与文物古迹保护与城市化、现代化的关系，使城市现代化与尊重传统文化和谐共存，各得其所，体现文化的延续及现代化对传统的继承和包容。同时，在城市建设中，应依据城市规划建设方案总要求，加强对城市空间布局和建筑物外部色彩的研究，注重高品位的总体建筑形态设计，在保持建筑单体美的基础上，形成区域的总体美与和谐美，形成城市特有的风貌。
　　创新城市规划管理机制，建立公开、公平、公正、透明和规范化的管理制度，是生产力发展和进步的必然，是市场经济体制逐步完善的要求。城市规划管理必须推进责任政府、法治政府的建设，保证规划的前瞻性、科学决策，同时要掌握新技术，才能跟上世界的潮流。
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