浅谈发展BOT项目意义及投资风险评估与应对

　　
　　
　　
　　一、 BOT项目的内涵。
　　BOT项目即政府作为招标人为项目(主要是大型基础设施项目)建设和经营提供一种特许权协议作为融资基础，由项目公司作为投资者和经营者安排融资、承担风险、建设项目，并在规定时期内经营项目并获得合理的利润回报，最后根据协议将项目归还给政府或有关公共部门。其运行程序主要包括：招投标、成立项目公司、项目融资、项目建设、项目运营管理、项目移交等环节。
　　二、 发展BOT项目的必要性及意义。
　　目前，我国城市基础设施资金主要来自政府税收以及由政府出面的借贷筹措资金，融资渠道比较单一，在当前城市化进程的步伐大大快于地方财政收入增长幅度的前提下，无形之中增加了地方财政的压力。随着我国经济体制改革的进一步深入，国家将逐步减少对城市基础设施领域国有资金的投入，实现投资多元化，引入市场竞争机制，提高城市基础设施运行效率，降低社会服务价格，这也使得财政资金以外的各类资本将获得更多的投资于城市基础设施的机会，因此采用BOT方式在内的多种渠道筹集城市基础设施建设资金，将是必然的趋势。
　　在我国，BOT这种投资与建设方式应该说有其发展的优势。这主要是因为BOT融资方式对于政府和投资方都有益处。
　　对政府来说，它首先解决了项目资金问题，减少项目对政府财政预算的影响，减少了政府借债和还本付息的负担。其次，它有利于提高项目建设质量并加快项目建设进度，促进项目运营效率的提高，可以较好地解决政府投资超工期、超成本和运营服务差等弊病，为社会公众提供较好的城市基础设施使用服务。再次，它有利于实现城市基础设施的产业化、市场化。因为BOT融资方式明确了城市基础设施的产权结构，明确了政府机构、项目发起人、项目公司、运营公司之间的职责，形成了协调运转、有效制衡的经营管理机制，并促进了政府职能的转变，使政府从直接管理转变为宏观管理，实现城市基础设施建设的良性发展。最后它有利于引进先进技术和管理经验。这主要是因为BOT融资方式往往有外资参与，政府可在先期不投入或少投入的条件下，将国外的新技术、新工艺、新产品低成本引进，通过学习国外先进的管理理念、管理模式、管理经验，提高我国城市基础设施建设的水平。
　　对投资方而言，其优势在于城市基础设施项目现金流量稳定，投资风险相对较小，可以为投资方带来稳定、长期的投资收益。而且由于项目的特许权经营协议是在政府和投资方之间确定，法律约束力较强，投资方可获得较好的法律保障。
　　三、 企业发展BOT项目面临的主要风险
　　1、目前国内针对BOT项目的相关法律体系不完善，尚未形成统一的BOT政策框架和法律框架。由于BOT项目涉及到政府、投资方、项目参与者等，而且其建设同其他投资项目一样贯穿从项目规划到投入运营的整个过程，特别是特许经营领域法律法规的欠缺，以及投资商和各地政府在该领域操作经验的普遍匮乏，公路特许经营项目往往在立项手续、特许经营权授予、特许经营及相关合同的签订及履行过程中出现种种纷争和矛盾，从而影响到合同的正常履行，有些项目甚至影响到特许经营权的合法性和融资机构对该项目的支持。
　　2、对于BOT项目建设和运营中的种种问题、项目纠纷的解决以及项目公司规避风险的操作还没有做出明确的规定，在实际操作中缺乏必要的依据，这在一定程度上制约了BOT项目的推进步伐。
　　3、在项目的建设、运营等各个阶段，必然会存在各种各样的风险，划分风险和减少风险是BOT项目双方关注的焦点。
　　4、BOT方式组织结构没有一个相互协调的机制,由于各参与方都会以各自的利益为重,以实现自身利益最大化为目标,这使得他们之间的利益冲突再所难免。从信息经济学原理角度看,由于协调机制的缺失,会导致参与各方之间的信息不对称。其中一方利益达到最大化是以牺牲其它参与方的利益为代价,其社会总收益不是最大。
　　5、在现有框架下，投资商对于占项目收入主要组成部分的收费收入却没有自主定价权。如公路车流量减少或者第三产业的开发出现问题，就会导致投资商无法取得预期收益，严重影响其支付能力。
　　
　　四、企业发展BOT项目的风险应对措施
　　1、努力创造一个适合BOT融资方式得以生存的法律政策环境。
　　到目前为止，BOT融资方式已在我国有了较多的试点，积累了一定的经验，建立健全BOT法律法规体系已经有了一个良好的基础。随着我国对外开放的不断深入，社会资本也有能力参与到城市基础设施的建设中来。考虑到我国的国情，2004年国务院发布的《关于投资体制改革的决定》中，放宽社会资本的投资领域，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等多种方式，进入法律法规未禁入的城市基础设施参与建设。这一决定为BOT融资方式提供了难得的机会，使社会资本通过BOT投资模式参与城市基础设施、公用事业建设有了一定的政策保障。相信随着我国投融资体制的不断完善，国家会结合BOT融资方式的特许权特性、运作方式等，考虑法律的相对稳定性、连续性和可操作性，进一步搞好BOT投融资方式的专项立法，以协调有关BOT方式的投资法律关系、规范其复杂的操作程序，实现现行法律体系与BOT融资方式的衔接，完善投资保障的法律体系，为BOT方式提供良好的法律环境。
　　2、政府正确定位，认清其在BOT融资方式中的责任和权利，以减少问题、避免纠纷。
　　对于政府来说，采取BOT融资方式的目的是实现其目标和要求，而其目标和要求是在合同中体现和通过合同实施来实现的。在对合同的履行上，政府与投资方处于平等的法律地位。但是我们不可否认，政府是处于主导地位的，在BOT项目中出现问题、产生纠纷往往是与政府没有正确定位有很大的关系，如规划方案的调整等。因此在双方合同的制定上应尽量详实，明确双方的责、权、利。
　　另外，采用BOT方式的城市基础设施项目往往建设周期长，涉及到的政策处理、与周围环境的协调等诸多问题，如征地拆迁安置、电力电信、交通供水等，其处理弹性较大。作为投资方往往会对这些前期工作感到棘手，也容易产生纠纷和出现问题，而政府应努力做好服务工作，积极为投资方解决困难，充分地发挥其特有的行政优势和地域优势，为项目建设创造一个双赢的环境。
　　3、有效进行风险识别，预测和防范可能出现的风险，积极管理和控制风险。
　　BOT项目融资项目相对来说投资数额大，建设周期长，影响投资效果的因素多，具有投资转移与可替代性差，投资决策复杂、难度大，涉及部门多等特点，这决定了工程项目风险存在的普遍性与经常性。不可抗力风险、政策及法律变化风险、违约风险、利率变化风险、原材料来源和价格变动风险、运营维护风险、环境风险等各种风险无处不在。为有效地降低风险，我们应该：
　　（1）对BOT项目可能出现的风险做好分析和预测。只有对风险提前做出判断，想得多，想得远，才能有针对性地制订出预防风险的方案。
　　（2）要有针对性地采取措施，做好对可能出现风险的预防工作。对不可控制的风险，在项目谈判中和特许权经营协议的制订时要尽可能地考虑到项目可能出现的不可控制风险因素，以便在双方签订的合同中明确相应条款，保证各方的相关利益不受损失；对可以预防和控制的风险，要在保证政府、投资方和公众三方利益的前提下尽量明文约定双方能够接受的条款。通过事前判断，事中控制，事后总结，最大限度地把项目风险降低，真正发挥出BOT模式在项目融资中的作用。
　　（3）要对现有的正在进行运作的BOT项目风险做出评估。因为项目已经运作，必然会暴露出一些问题，甚至会发现一些潜在的风险，这样会加强有关人员对项目风险的认识，提高风险防范的意识，有利于在反思和总结以前工作的基础上把今后工作做得更好。
　　总之，作为政府和投资方，应通过周密细致地预测、分析、评估，有针对性地采取回避、控制、分隔、分散、转移、投保、索赔等各种有效手段，力求做到风险最小化。
　　五、结束语
　　在我国城市基础设施建设中，采取BOT融资方式，不仅可以改善我国的投资结构，吸收大量的国际资本和国内社会资本，减少政府的财政负担并避免债务风险，而且可以通过BOT项目这一渠道，引进先进的管理经验和技术水平。虽然BOT融资方式在我国存在不少的问题，相信在今后随着我国法律、政策的不断完善，BOT项目管理经验的不断总结，BOT融资方式一定会进一步推动我国城市基础设施建设事业的发展。