加强财政投资项目审查有效控制工程造价

　　摘要:本文结合笔者多年财政审查的工作经验,对工程项目工程预、决算审查中存在的问题,提出了较为科学的解决方法。
　　关键词:财政审查,项目超概算,原因分析,解决措施
　　财政投资项目的工程预、决算审查和管理，是国家赋予财政部门管理基本建设财务的一项重要职能，也是合理控制投资项目成本费用，减少财政投资数额，提高资金使用效益的重要手段。它不仅是建设单位财务管理和经济核算的基础，而且，也是处理基本建设过程中各种经济关系的依据。财政对工程预、决算进行审查的主要目的，就是要减少财政投资，提高资金使用效益。因此，全面加强对基建资金的管理和监督，尤其是强化了对工程预、决算的审查工作非常重要。本文主要根据笔者多年对工程预、决算审查的工作经验，重点分析了超概算的主要原因，并提出解决办法。
　　1财政投资项目超概算原因分析
　　1.1投资决策论证不足
　　投资决策是影响工程项目成效最关键的一环，决策失误一旦形成，其带来的负面影响是长期而深远的。部分政府投资建设项目在投资决策阶段，前期调研深度不够，没有进行有效的可行性研究和论证，便仓促决定项目上马，以至造成项目考虑不周全、投资概算缺项和漏算，甚至不编制投资概算。随意估个数字。有的项目虽然有可行性研究和论证。但这可行性研究和论证是为项目量身定做，缺乏实际性。
　　1.2不按建设程序办事
　　建设程序指建设项目从设想、选择、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入使用的整个建设过程，各项工作必须遵循的顺序法则，是建设项目科学决策和顺利进行的重要保证。由于部分政府投资项目仓促上马。急于出效果，忽视了按建设程序开展工作的重要性，出现了边勘察、边设计、边施工的“三边工程”。导致设计修改、返工、修补，工程管理混乱、工期延误、工程造价大幅度提高。如某中学新建综合楼项目，为确保下一期开学，设计、招投标及施工几乎是同步进行。该工程虽经过学校、教育、建设等单位层层审核验收把关，但最后在财政投资评审时才发现，按照施工设计图兴建的综合楼实际建筑面积比招投标及总承包合同中的面积少160m2。致使该综合楼不能按时交付使用，同时导致该工程的单方造价大幅上升，造成评审争议多。
　　1.3设计方案保守,质量低下
　　控制工程造价的关键在于设计阶段。一般情况下，初步设计完成后，对整个工程造价的影响程度约为70％-80％以上。如果设计时考虑最多的是设计方案的安全性和美观性,而忽视节约建设成本的要求，没有进行优化设计，就必然导致设计保险系数偏大，政府工程造价指标高于市场平均造价指标的结果。如某法院新建的审判大楼处于城市非主要位置，初步设计方案中施工图外墙用挂花岗岩板幕墙与玻璃幕墙，喷淋系统线条复杂，经久耐用性差，自然采光差，且又达不到节能效果，在预算编制环节，评审中心建议业主及设计单位将其调整为三层以下挂花岗岩，三层以上贴外墙瓷砖，喷淋制作局部调整，使整栋楼的外墙及室内装饰美观大方，内部简洁实用，工程投资也相应节省260万元，节约率达13％。
　　1.4设计漏项和设计变更
　　设计工作不够深入细致，导致设计漏项。有的设计单位设计工作的深度不够，在勘查设计阶段缺少深入细致的调查，缺乏全局观念，工作敷衍了事，设计水平不高，审查制度不严。结果在实施过程中发现漏项。不得不补列建设内容，因此增加投资，设计时不充分考虑各种工程地质和现场情况的特殊性，不与地方实际情况结合起来，造成项目施工后由于实际情况的变化而变更，使费用增加了，设计各专业间由于缺少会签和交流造成了设计盲区。待实施项目前期评审时才发现，如某公益事业挡土墙采用共墙和防水层砂砾回填、挡土墙厚度、深度、宽度、保险系数偏大，以上因素增加工程造价180万元。
　　1.5擅自提高建设标准
　　因建设单位擅自提高建设标准和改变工程内容，导致项目建设周期延长，不能按合理的工期完成建设任务，不但使项目不能按时投入使用，发挥应有的效益。而且，由于工程拖期，造成建设费用和货款利息等成倍增加。
　　1.6招投标活动不规范
　　《中华人民共和国招标投法》是规范招标投标活动、控制建设项目投资的法律保证，部分政府投资工程在招标过程中，围标、假招标、规避招标或不招标等违法行为依然存在，有的主体工程已按规定进行招投标，但配套工程、装饰工程则采取自行招标的方法规避公开招投标，勘察、设计、监理、工程咨询等也未进行公开招投标，自行采购材料设备等均属不规范行为。都会对投资项目的造价控制产生不利影响。
　　1.7合同约定不对等
　　结算按合同价加设计变更及登记变更部分是否应与投标价，对同比例优惠争议，一般情况下，招标环节各投标单位在同一水平线上竞争，在投标预算价的基础上，企业根据自身的技术管理水平，充分考虑各种风险后进行报价，其报价与投标预算价之差即为优惠，中标后合同价就是其承诺报价，施工过程中出现的设计变更，实际上是原发包范围的增减变化调整，正如建设工程施工合同(BF-1999-0201)第一部分第六款所述，双方有关工作的洽商、变更等书面协议或文件视为本合同的组成部分，即变更登记仍为合同的一部分。在不重新招标、不变更合同主体的情况下，应视为招标及主合同的延续，只是中标单位仍为原施工单位而己。在按定额套价取费后，因不再参与竞争，其造价应与前期招标时其承诺比率进行优惠。实际工作中，有些项目因匆忙上马，初步设计完成后就公开招标，施工中常有设计变更，有些项目甚至把招标时的图纸推翻而重新设计，此外，结算时若不考虑变更签证部分优惠，则标准环节的投资控制工作就没有任何意义，同时对其他参与竞标的招标人也是不公正的，所以，合同中如果没有约定变更签证不优惠，一般情况下应按其投标书的优惠比率进行优惠。
　　1.8高估冒算现象严重，变相抬高造价
　　一些施工单位经营作风不正，部分工程预决算编制人员素质低，在工程竣工决算编制中，通过多计工程量，高套定额，虚增材料设备价格，提高取费标准等手段。胡编乱造，进行高估冒算。如某中学教学大楼桩基工程中混凝土护壁在设计时有钢筋。实际施工时，考虑到基础土层的稳定性较好就没有在混凝土护壁中放钢筋。评审中心在踏勘工地时，校方当时也以书面形式出具了混凝土护壁中未放钢筋的证明，然而工程完工后，校方却又在施工方的要求下，协同设计、监理部门作证，说是在护壁中放了钢筋，并要求评审中心更改初审结论，仅此一项就涉及8.5万元工程造价的增减，评审中心由于铁证在手，拒绝并驳斥了他们的无理要求。
　　2解决措施
　　财政投资建设项目投资超概算，不仅会增加政府投资支出，有的造成损失浪费，而且降低政府投资效益，影响政府形象，因而必须积极采取有效解决措施。
　　根据上述财政投资建设项目投资超概算的原因分析，相应的治理控制措施主要有：
　　2.1加强前期工作，提高项目决策的科学性
　　前期工作主要在项目建议书、项目可行性研究阶段，它是决定项目今后全过程设计、投资、控制、资金筹措、实施的依据。可行性研究工作做得充分一些，项目分析细一些，避免产生投资多、见效小、浪费大的现象。在可行性研究阶段，要加强投资决策的科学性、公正性和公开性，以科学的估算方法和可靠的数据资源进行方案论证和投资估算，从而得出客观准确的投资概算，为控制建设项目的总投资打好基础。
　　2.2严格建设程序，规范项目管理
　　工程建设程序反映了工程建设工作所固有的客观规律，科学地总结了建设工作的实践经验，是以法律和法规的形式固定下来的各建设主体必须共同遵守的工作程序。严格按建设程序办事，从微观上讲，可以杜绝“三超”现象的发生，提高政府投资效益。从宏观上讲，可以控制投资规模和建设标准，保障法律、法规的实施，维护政府投资的严肃性。
　　2.3加强设计管理，推行限额设计
　　设计是工程建设前期控制工程项目投资规模的重要阶段。设计单位必须对工程现场作深入调查，积累充分多的数据，把一些应该考虑到的情况都体现在设计之中，并由此不断优化设计方案，使设计概算具有一定的科学性和准确性。同时加强对设计图纸和设计概算的审查。确保设计深度和质量，并大力推行限额设计，以批准的投资概算为限额，实行全过程的规模控制，尽可能减少施工期间的设计变更和工程签证。
　　2.4规范建设单位的变更行为，严格控制设计变更和现场签证
　　政府投资建设项目应严格按照批准的项目总概算进行建设。初步设计和项目总概算作为施工图设计、审查及编制项目预算的依据。建设单位不得擅自修改原设计，扩大工程项目，增加建设内容，提高建设标准。对设计变更和签证增加工程的审查过程中。应按照控制投资，保证质量，加快进度，提高效益的指导方针以及合理定价和有效控制的基本原则，确定工程变更的必要性、合理性和真实性。
　　2.5进一步规范招投标程序
　　严格执行招投标的法律法规，在规定范围之内的项目必须公开招投标，提高招标过程的透明度，减少暗箱操作。公开招标可以吸引更多实力雄厚、技术水平高、信誉好的施工企业参加投标。既可以保证工程的质量，也可以降低成本、有效控制施工阶段的工程造价。
　　2.6重视合同签订。规范合同管理
　　合同在工程造价管理中对双方都具有法定的约束力。引入合同管理机制，规范施工合同的签订及管理，是施工阶段管理的一项重要工作。保证合同签订质量，合同中应明确承发包双方的权利与义务，明确合同价款及其调整方法(工程量的调整、综合单价的确定)、工程变更、现场签证、索赔处理等；同时，具有可操作性，在履行合同过程中真正起到有据可查、有约可依的作用。这样，才能规范施工过程中的变更行为和签证行为。保证工程造价得以有效的控制。
　　2.7把好结算工程评审关
　　工程结算将决定建设项目工程成本，最终确定工程造价。但目前，施工单位在提交的工程结算中存在着多算工程量、高估冒算的现象。因此，最后的工程造价必须经财政投资评审定案后才能与施工单位办理结算。
　　3结论
　　综上所述，在工程建设过程中，真正把握住投资估算控制设计概算、设计概算控制施工图预算、施工图预算控制竣工结算，有效控制政府投资项目的工程造价。因此，全面加强对基建资金的管理和监督，尤其是强化了对工程预、决算的审查工作，这样不仅有利于财政投资获得最大的社会效益和经济效益，有利于工程利益相关者都满意，更有利于社会的安定祥和。