长株潭城际轨道交通建设投融资模式的研究探讨

　　摘要：结合国内外城市轨道交通建设投融资模式，研究长株潭【1】城际轨道交通建设的投融资问题，提出多元化负债型投融资模式；并从多角度进行评价。对长株潭城际轨道交通建设投融资方式及近期投融资模式提出了建议和操作方法，并为其它城市轨道交通建设投融资提供借鉴。
　　关键词：长株潭，城际轨道交通，投融资
　　目前我国大、中型城市道路堵塞、车辆拥挤、交通秩序混乱的问题日益突出，经过近10年的实践和论证，从中央到地方一致认为应该将发展运量大、方便、快捷的城市轨道交通作为改善城市交通状况的一项长期发展战略。随着经济发展，城镇化速度不断加快，特别是城市市区规模越来越大，城市轨道交通需求急剧增大，城市轨道交通规划的范围，延伸的里程已盖了城市和乡镇的大部分区域，为城市轨道交通发展注入了新的活力。在经济特别发达的一些地区，如珠三角、长三角、京津冀经济区，城市轨道交通开始向城际轨道交通领域拓展，这三个地区都在以城际轨道交通的理念编制城市轨道交通发展建设的规划，为城市轨道交通发展拓展了更广阔的发展空间。
　　但是轨道交通具有投资巨大，经济效益较低的突出特点，对于经济不十分发达的中部城市，由于资金限制，要发展轨道交通，如何建立有效的投融资体制，畅通融资渠道以保证资金来源就成为了建设城市轨道的瓶颈。
　　湖南省发改委先已评审通过的《长沙至株洲、湘潭城际轨道交通线工程预可行性研究报告》，计划投资总额171亿元，如此巨大的投资，项目的筹融资模式研究就显得尤为重要。
　　一、项目投资概况
　　城市轨道交通是长株潭三市多年来一直在筹建的现代化城市交通体系。目前，已完成前期有关居民出行及公交随车调查分析报告，建立了相关数据资料，并于2008年评审通过了《长株潭城际轨道交通线网规划》。根据这一规划：长株潭城际轨道交通拟建4条线，线网总长为150km，地下线51km，地上线99.2km，设车站38座。拟建的4条线分别为，长沙-株洲48km，长沙-湘潭29.7km，株洲-湘潭49.9km，长沙西-湘潭22.5km。4条线总造价初步匡算为304亿元，拟进行“整体规划，分步实施”。
　　第一阶段，2020年前建成，投资116.1亿元，通车里程56.7km。其中，建设长沙-株洲33.6km，投资63亿元；建设易家湾-湘潭23.1km，投资53.1亿元。
　　第二阶段，2020年后建成，投资128.4亿元，通车里程96km。建设株洲-湘潭39.3km。
　　第三阶段，2050年前建成，投资59.2亿元，通车里程150.1km。其中，株洲市域投资30.1亿元，建设25km；湘潭市域投资6.6亿元，建设6.6km。另外，投资22.5亿元，建设长沙西-湘潭22.5km。
　　根据目前长株潭城际轻轨融资现状，项目资金将绝大部分由国家及地方政府财政承担。2008年美国金融危机波及中国，我国政府推出“两年四万亿计划”，其中两千亿用于铁路建设投资。基于这样一种难以重演的机遇，长株潭城际轨道交通项目得以被纳入国家“十一五”铁路建设修编规划。从长远及后续同类项目建设的角度出发，地方性如此巨大的资金投入，单靠政府承担是不现实的。有必要实施投资主体的多元化机制，充分吸收社会化资金及外资，贯彻“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，引进竞争机制，面向社会筹资。
　　“长株潭”一体化是湖南省委、省政府确定的长远发展规划，三市直线距离约140公里。2000年以来，长株潭城市群经济始终保持快速发展，2000年至2008年，三市GDP年均增长率接近14%，预测到2012年将达到国内生产总值6000亿元，人均GDP接近50000元。对比其它城市群及经济区可以预见，虽然较之长三角及珠三角地区有一定差距，但长株潭经济区仍具有较强的资金筹措能力，考虑长株潭作为中部新兴城市群的强劲发展势头，对于大型建设项目，允许多途径、多方式筹措。
　　二、国内外轨道交通融资经验
　　2.1三种城市轨道交通的投资方式
　　政府财政投资模式：由政府作为投资主体，以调控经济活动为目标，以政府信用为基础，以政策性融资方式为主，辅之以其他手段进行融资，进而筹集资金并加以运用的金融活动，主要融资渠道有政府财政出资和政府债务融资。
　　商业投资模式：由一商业企业取代政府作为项目的投资主体，并采用商业原则进行经营，负责项目的融资、建设、运营、开发、投资回报与还本付息等，建设项目的投资、建设、运营三分开。当然政府为使项目具有一定的赢利能力以吸引大型企业和财团的投资，会采取一系列的特殊措施，如给予项目一系列特殊优惠政策，包括交通政策和土地利用政策等，适用于人口稠密和商业发达的城市与地区。主要融资渠道有私募发起人、发行股票等股权融资，依托企业信用发行企业债券，国内商业银行的商业性贷款，项目融资（包括BOT、BOOT、BOO、PPT等），留存收益（利润）等内源融资。
　　混合投资模式：其中既有政府投资行为，也有私营公司投资行为，采取的是政府财政向地铁开发部门提供补贴、减免税收或提供低息融资的方式。融资方式包含前两种投资方式的融资方式。该模式主要应用于日本的城市轨道交通建设与经营。
　　表1：国内外部分城市轨道交通建设投融资结构
　　地铁名称 政府投资 社会融资
　　新加坡地铁 承担100% 建设投资企业负责运营投入
　　巴黎地铁 投资80% 企业负责运营和设备更新的投入
　　曼谷市
　　高架铁路 采用BOT模式，政府不投资，提供相关政策，由泰华公司负责建设和偿还债务，经营30年后归还 泰华公司负责项目的建设，并偿还全部建设资金，经营30年后无偿交给泰国政府
　　香港地铁 上市前,政府全额投入建设和运营;上市后,政府先期的投入折成股本,约占总股本的76%,其余由企业负责 企业负责运营投入和新线建设投资
　　北京市
　　地铁四号线 采用PPP模式，政府大约投资70%，约为107亿元，其余由香港地铁公司负责投资 香港地铁公司大约投资30%，大约46亿元，负责4号线的车辆、信号、通信等主要设备的投资建设，并取得30年的特许经营期
　　深圳市
　　地铁四号线 采用BOT模式，政府提供土地开发模式、监管、风险防范等方面政策，负责拆迁工作，并直接给予成立的负责建设的项目公司290万平方米建设面积的物业开发权 香港地铁公司负责投资，经营３０年后线路归政府所有
　　
　　2.2国内外公共项目投融资模式成功实例
　　政投资模式：以新加坡地铁和巴黎地铁最为典型。新加坡地铁系统又称大众捷运系统，始建于１９８８年，目前地铁线路总长约９１公里，设有４９个车站，东西及南北纵横两条主干线将机场、码头、商业中心和居民聚居的新城镇连接起来。加上即将通车的长达２０公里的东北线地铁，和已经运行的几条轻轨辅线，新加坡环城地铁交通网已初具规模。新加坡政府为实现区域商业、金融及物流服务中心的目标，建成世界一流水准的交通网络，拨专款进行地铁基础建设。修建横纵两条地铁干线共花了６３亿新元。新加坡所进行的大规模地铁建设工程，其资金完全来自于财政支出。而新加坡地铁采用纯粹的市场经营模式、以利润为企业最大追求目标，地铁公司在市场竞争中自力更生谋求发展，其收入来源包括地铁车票、广告、利息收入和投资收入等。经过几年的运转发展和利润积累，新加坡地铁公司已经具备了足够的扩张能力，不断延伸的地铁交通网也成为新加坡经济稳步发展的可靠保障。
　　商业投资模式：以香港地铁的建设与经营最为典型，香港地铁建设费用中，政府的投资不足三分之一，地铁建造的主要资金由各类融资安排筹集，包括债券、财团贷款和浮息票据等，通常由政府作担保。在新线建设方面香港地铁积极应用了债券市场，为其融资做出了巨大贡献，2000年发行了6亿美元、10年期的环球债券；2002年5月，发行了35亿港元的定息零售债券，开创了香港上市公司发行零售债券的先河；2003年又制定了20亿美元的发债计划，发行的收入用于公司的一般运营资金。当然，香港地铁应用债券融资的前提是具有良好的盈利能力，才能吸引债券投资者的青睐。
　　混合投资模式：主要应用于日本的城市轨道交通建设与经营。日本东京自1927年建成第一条地铁路线，到目前共有地铁线路12条，总长230千米。城市轨道建设资金筹措主要有政府补助、利用者负担（地方补贴）、受益者负担、发行债券和贷款五大类。其中贷款又分为日本政策投资银行贷款（不超过总投资的10%）、无息贷款和商业贷款（不超过总投资的20%）。日本采取该投资模式根植于他们的财税体制和完善的外部利益返还方式，日本之所以采取该投资模式也是由于它的财税体制和城市轨道交通外部利益返还方式决定的。财税体制中，明确由地方投资公共服务设施，分税制把与城市轨道交通外部利益相关的收益税划归地方，确保了城市轨道交通外部效益的还原；而强大的转移支付制度则为地方政府有财力进行城市轨道交通建设提供了有力的保障。多种方式的城市轨道交通外部利益返还方式有效地吸引了私营企业进行城市轨道交通建设的投资，从而形成了具有日本特色的混合投资模式。
　　三、长株潭城际轨道交通建设投融资方式
　　虽然现在长株潭三市的交往有钢轨铁路、高速公路、湘江航道，但远不能满足大众日常使用的快捷性和舒适度的市场需求。轨道交通与物业发展密不可分，地铁与城市轻轨沿线都是黄金物业，轨道交通带动人流，而物业则吸引客源。只要城市轨道交通延伸到哪儿，城市就延伸到哪儿。物业的发展可以有效回收城际轨道的投资，这样城市与轨道交通可以一起发展，互为补充、相得益彰。这些都可以吸引投资商的目光。
　　修建地铁和城市轻轨是一种高投入的建设项目，单纯的政府行为是不现实的，长株潭轨道交通的建设需要大量资金，而政府又不能完全提供这些资金，那么相当一部分就需要融资，要很好地融资，就必须将长株潭城市群品牌作为最大的国有资产来经营，充分运用市场化运作的方式盘活城市资源，以有效地解决长株潭轨道交通优先发展中的巨额资金缺口问题。政府的职能以牵头立项、综合协调、制订政策，投入和经营必须依靠市场行为。运用市场机制，采取股份制公司形式，以迅速增强资本的凝聚力。如果能帮助地铁公司独立上市或借壳上市、捆绑上市，资本的聚合力就更强了。不过就长沙目前的状况，上市应该作为战略决策，在短期内还无法实现。
　　目前，区域和城市的软环境已成为招商引资发展经济的关键性因素。考虑到地铁经营投资额巨大、投资回报率低、回收时间长，必须辅之以适当的优惠政策。譬如延长经营年限等办法，以增强投资者的信心。长株潭城际轨道交通已经在国家立项，可采取国际招标的形式运作，而长株潭的投资优势必定使一些国际资本趋之若骛。
　　长株潭城际轨道最大的商机在轨道沿线的商业价值，每个地铁的出口，即可形成一个人流、物流相对集中的开发区域，土地将大幅升值，拥有巨大的利润空间。政府垄断土地一级市场，进行统一控制、统一规划、统一招商、统一拍卖，进行以招商引资为主的大面积土地开发，将为政府筹措巨额资金用于入股地铁公司。同时，这还有利于加快小城镇建设的步伐。
　　综合以上因素，我们建议长株潭城际轨道交通建设采取政府牵头成立项目建设股份公司的形式。以土地拍卖取得一部分资金，政府将用财政资金、银行贷款和发行建设债券用于项目的前期建设；并以这部分资本入股项目公司。同时，政府将以市场化的融资渠道筹集项目建设期的其他费用。目前长株潭的发展势头很好，其优势必定会吸引社会资本，而上市发行股票筹资在本阶段不可行，采用PPP模式的可能性最大。政府可能以30年的特许经营期和部分沿线土地的开发权吸引社会资本，在特许经营期内，车辆、信号、通信等主要设备的投资建设将由特许经营方负责。
　　具体是实施建议就是：政府投资40%左右、约116亿，资金主要用于项目建设前期，且政府在30年特许经营期后收回该轨道线路；社会融资60%左右、约175亿，主要用于项目建设中后期车辆、信号、通信等主要设备的投资，以此可以得到沿线部分土地的开发权和线路30年特许经营权。政府筹资中，各途径的分配约为：财政支出15%、拍卖沿线土地55%、银行贷款20%、发行建设债券10%。
　　四、长株潭城际轨道交通建设投融资模式实施的措施方法
　　从我国已有的城市地铁建设经验来看，融资方式、资金来源多元化是项目成功的关键。地铁建设资金来源渠道主要有四类：外商投资（国外贷款）、国内银行贷款、政府财政预算内资金、社会化资金投入。
　　根据轨道交通的准经营特性，长株潭城市群轨道交通可采取政府引导的多元化负债型投融资方式。即在政府提供部分资本金的基础上，充分发挥政府信用，企业利用多元化的债务融资手段，降低融资成本，在短时间内筹措巨额建设资金，确保完成前期地铁建设的任务；在项目运营期内，通过多种手段统筹解决项目的还本付息问题。
　　政府引导的多元化负债型投融资的基本做法是：以长沙市城市建设投资有限责任公司、环路建设开发公司等为主体成立地铁投资公司，作为政府部门的投融资主体，组建项目公司。采用省、市财政以及在政策支持下企业自筹等方式，共同筹措项目资本金，资本金以外的部分由国外政府贷款、商业银行贷款等多元化的债务融资手段来解决。运营初期还本付息的来源为票款收入，省、市财政支持；随着客流量的成熟，项目盈利模式的形成，还本付息的来源除票款收入外，将主要通过吸引社会投资，沿线商业开发收益及市场化融资来解决，逐步减轻对省、市财政的依赖。
　　这种政府引导的多元化负债型投融资方案，可以有几方面的优势：
　　1、财政不需一次性投入大量现金，仅需分批少量现金投入，利用杠杆作用，带动大部分债务资金，完成项目建设，放大财政资金效用，缓解政府即期现金支出压力；
　　2、银行信贷资金供给充足，到位快，操作成本低，符合短期内完成地铁项目的融资任务；
　　3、债务资本成本较低；
　　4、在政府足够的信用支持下，通过信托方式实施基础设施收费证券化来盘活存量资产，吸引社会资金参与项目的建设，既拓宽了融资渠道，又可以进一步降低融资成本，融资风险也能得到有效控制。
　　五、长株潭城际轨道交通建设投融资方式评价
　　政府主导的投资方式可以集中财力、物力和人力，在一段时期内建成城市轨道交通，政府作为职能机构，可以方便地协调各方面的关系，加快工程进度，降低工程投资。这样资金来源可靠并且资金使用具有无偿和低廉的特点，而且资金使用期限长。但同时也对政府财政产生巨大压力，并且不利于企业进行投资主体多元化的股份制改制，施行法人治理结构。
　　社会融资主要分为企业投资和公众投资，企业存在的风险主要有：东道国和地区风险、特许权协议风险、利息与通行税（费）风险、市场风险、货币流通风险、自然生态因素风险。
　　城市轨道交通虽然盈利稳定，但运营所需费用同样也很可观，并且风险太多，这也是为什么世界上多数城市的地铁或者其他交通轨道一直处于亏损状态的原因，这使许多投资者不得不思之再三仍对地铁等项目望而却步，只有政府给予一些实质性的利好政策才能吸引投资者。
　　公众作为纳税人，从经济的角度看，自然关注项目建成后对自身的实惠，希望地铁、收费尽量低，如果项目能确保盈利，自己也想从中收取一定的收益。上海申通地铁就上市发行了一定数量的股票来融资，一方面解决了部分资金问题，另一方面也让公众参与到地铁项目中，有利于对地铁运营的监督，实现高效的管理，也是值得我们借鉴的。
　　长株潭城际轨道交通采取政府引导的多元化负债型投融资方式，综合政府投资、企业投资和公众投资可以取得良好的融资效果，并且项目建成后各方有责任监督项目运营与发展，既解决了融资难题又提高了管理效率，值得期待。
　　
　　参考文献
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