摘要：本文通过深入剖析深圳公交特许改革后行业发展面临的新困境，在借鉴国外城市成功案例基础上，提出深化深圳特许经营机制改革框架设想，并进行政策可行性分析，为深化深圳公交行业特许经营改革提供理论依据。
关键词： 成本规制,购买服务,补贴模式
1 背 景
2007年3月，深圳市出台《公交行业特许经营改革工作方案》，正式启动了公交行业特许经营改革工作，历时近4年，公交特许经营改革总体目标基本实现，将全市38家公交企业整合为三家公交特许经营企业，并解除了全市142条承包经营公交线路的承包经营关系，实现了三家公交特许经营企业直营，公交发展实现了由过度竞争向适度竞争模式的成功转变。
为平稳推进公交特许经营改革，践行城市公交公的益性定位，进一步加大公交财政补贴的投入，深圳出台了成本规制与财政补贴制度，对公交行业实施6%成本利润率的政府财政兜底补贴，确保企业至少达到6%的盈利水平，不足部分由政府财政全额补贴。这是深圳首次制度形式固化了公交财政补贴模式，为深圳公交由完全市场化运营向公益性运营转型提供的保障，具有极大的进步意义。
2008年深圳实施成本规制补贴以来，深圳降低了公交票价，平均降幅达25%-30%，公交线路由388条增加至856条，公交车辆由9188辆增加至16606辆，原特区外公交站点覆盖率提升至81%，公交日均客运量388万人次增长至620万人次，公共交通占机动化出行分担率由45%提升至53%，公交服务得到了极大提升。
2 面临的困境
通过四年的实践，深圳公交服务各项指标均得到了迅速提升，但与此同时，深圳公交行业实行的政府补贴驱动型的发展模式制约着深圳公交的发展，主要体现在：
1.市场调节之手失灵。深圳公交成本规制补贴模式，淡化了企业的控制成本、增加运营收益义务，致使公交企业缺乏市场盈利预期，导致企业投资动力不足，造成企业内部造血机制失灵;此外，三家公交特许经营企业相对专营一个专营区的格局，致使专营区内市场竞争不充分，公交企业经营效率较低，改善公交服务意愿较差。
2.政府背负的财政风险增加。行业补贴意味着政府对企业存在保障义务，而企业不存在改善经营、控制成本的义务。在行业补贴模式下，如果通过市场不能盈利，唯一的盈利模式，就是做好服务，由政府来保障基本盈利水平。这使得企业不需要进行成本控制，同时，一旦确定企业兜底的成本盈利率，则企业投入的成本越高收益越高，形成不利于成本控制的盈利模式，政府将背负严峻的财政风险(据统计，2008至2011年间，深圳政府财政对公交行业的补贴分别约13.33、16.71、18.42、21.37亿元，增长率分别为25.36%、10.23%、16.01%)。
3.成本规制补贴周期长，公交企业现金流难以保障。公交企业计入成本的细项及标准的制定涉及多个政府部门(交通部门、财政部门、公交企业、审计部门、成本监审机构等)，并每年进行根据社实际情况进行调整，评估过程漫长，往往需要较长的实施周期，而公交行业是需要大量现金流支撑行业，在补贴未实施前，公交企业处于长时间“失血”状态，可能因现金流断裂，而导致公交服务遭受大面积影响。
4.财政补贴透明度不高。计入公交成本内容涉及人员四项经费(职工福利费及误餐费、工会经费、职工教育经费、社会保障费)、柴油燃料费、营运车辆修理费、轮胎消耗费、管理费、固定资产折旧及其他直接费用等，各项费用具体细项及标准确定财政部门、交通部门、公交企业各持己见，难以妥协，经常出现由于公交公益性服务成本细项不能计入规制范围，而影响公交企业提供服务的积极性;加之公交企业的成本计算复杂，财政补贴额度难以界定，补贴隐晦性强、透明度不高。
3 国外城市成功案例
纵观首尔、库里蒂巴、波哥大等城市公交发展，其公交发展模式均为公交服务导向型+财政补贴的模式。
(1)韩国首尔。首尔市公交行业改革期间，由政府组建票款清分中心，利用刷卡支付系统，将票款收入上收至清分中心，再根据线路全天运营轨迹，对服务质量进行考核并按照车/公里或客位/公里单价，向企业返还票款收入，完成政府购买。为确保系统对票款收入的覆盖面，首尔市推行刷卡优惠及刷卡换乘免费等措施，极大的刺激了市民的用卡热情。目前，首尔公交储值卡普及率接近100%，确保了政府购买服务的实施。
(2)库里蒂巴和波哥大。库里蒂巴、波哥大为实现政府购买服务模式，在BRT系统中实施车外售票，乘客所有支付活动均在站点完成，上车无需支付费用，政府上收全部票款，再根据线路全天服务情况，支付相应的费用(与首尔相似)。由于库里蒂巴、波哥大的BRT系统为封闭系统，采用封闭式车站管理，因此，通过车外售票即可完成全部票款的上收工作，确保了TC模式的实施。
首尔公交改革实施一年后，公交服务满意率由最低时期的11%提升至50%，公交客流增长7%，地面公交分担率由26.2%提升至31.9%，公交行业盈利能力同比提升11.9%;库里蒂巴、波哥大BRT系统除工程优势所带来的服务改观外，依托政府购买服务模式，有效控制了行业成本，由过去全行业亏损转变为全行业盈利，政府负担大幅减少，其中，波哥大借助政府购买服务模式管理带来的盈余，大力发展免费接驳巴士系统(绿色巴士)，既拓展了BRT系统的二次覆盖范围和客流规模，又丰富了公交线网整体覆盖密度，同时为市民提供了免费服务产品，充分展现了政府购买服务模式给行业带来的良性发展变革。
4 深化公交特许经营机制改革设想
借鉴首尔、库里蒂巴、波哥大等城市公交购买服务模式实践的成功经验，以发挥政府财政补贴的最大效能为原则，下一步深圳公交特许经营机制改革整体思路应由财政补贴驱动型向公交服务驱动型转变，由成本补贴向购买服务转变。本文在上述思路下提出适应深圳发展实际的两套改革模式设想，内容主要包括运作模式、票款收支、服务质量考核及财政补贴方式等。
模式一：政府主导型购买服务模式
该模式下公交经营主体为政府，运作模式为政府全额出资组建公交运营调度管理中心，并设立公交发展专项资金，政府负责购置公交车辆，并通过招标或招募方式选择几家公交运营服务企业从事公共汽车运营服务，政府统筹票款收入，制定公交运营服务规范及服务质量考核办法，并公交运营服务企业实施服务质量考核，根据考核结果对票款进行返还;公交运营服务企业负责提供公交运营服务过程中所有人员(调度、司机、乘务员等)，负责公交运营过程中所有费用的支出，包括人员工资、车辆检测维修、燃油等，并按照政府规定的公交运营服务标准提供公交服务。
优点：政府主导性强，易于形成适度竞争的公交行业格局，并且易于实现公交服务监管，利用公交票款收入补贴公交服务，透明性较强。该模式亮点为全部票款收入由政府统筹，并按照一定的服务单价(比如车/公里或者客位/公里)，向公交企业返还票款所得。与传统公交行业发展模式相比，该模式隔断了市场与企业之间的利益输送渠道，落实政府规划意图和服务要求，成为企业赚取利益的唯一途径。
缺点：政府承担了部分公交运营的职能，易造成政府机构庞大。
可行性分析：该模式颠覆性的改革了深圳公交行业现行的发展模式，在现阶段实施的政策基础较弱，主要为非国有公交资产重组难度较大。目前仅原特区内公交运营企业为国有资本控股为55%，原宝安及龙岗区均为非国有资本控股分别为40%、34.44%。要实现政府对公交固定资产运营管理必须实现对非国有资金的回购或置换，鉴于深圳非国有资产对深圳公交发展做出了巨大贡献，并现阶段非国有资产均不自愿退出深圳公交行业，实施难度较大。
模式二：市场主导型购买服务模式
该模式下公交经营主体仍为公交企业，运作模式维持现有不变，改革的主旨为重塑财政补贴政策，依托现有的公交发展模式，对公交线路票价体系进行重新核定，通过刷“深圳通”卡对打折优惠部分进行补贴。
优点：可操作性强，易实施。回归企业逐利性本质，增强企业投资意愿，积极改善服务，控制成本，实现盈利目标;政府财政补贴透明，易于各方监管。
缺点：对公交票价重新核定，并采用“深圳通”打折后的部分线路票价，可能高于目前现行的票价，存在一定的实施风险。
可行性分析：该模式对现有发展模式的继承性较强，实施难度小，风险低;需要市政府牵头，会同相关部门(市发改部门、交通部门、财政部门、审计部门、公交企业、深圳通公司等)制定操作方案并实施。
5 结束语
本文分析了深圳公交特许经营改革后面临的新的困境，在借鉴国外成功改革经验的基础上探讨了两种有借鉴意义的公交改革模式，两种改革模式均可以达到激活企业盈利预期，提高市场竞争度，促使企业不断改善公交服务的目的;同时也便于政府实施监管，财政补贴透明度高。同时两种模式均存在一定的实施难度及风险，针对深圳目前的实际，通过对比分析可知，采取模式二较易改变深圳公交行业发展面临的困境，同时本文提出的两种公交改革模式也为国内其它城市开展公交特许经营改革提供了借鉴。
参考文献
[1] 马佳丽.新加坡一体化公交发展模式的经验探讨[J].市政工程设计，2006：82-86.
[2] 金敬喆.迈向可持续的公共交通之路--首尔公交改革的经验与成就(续)[J]，2006,4(3)：27-32.
[3] 黄聪,张振刚.佛山市城市公交管理体制改革的探索[D].广州:华南理工大学,2009.
[4] 深圳市人民政府.《关于印发<深圳市公交行业特许经营改革工作方案>的通知》 2007.
