摘要：集中供热具有显著的基础性、先导性、公用性和自然垄断性，但由于银川市供热行业监督管理起步晚，相应的政策法规还不完善，不能避免或减少供热危机的发生，热源弃供、弃管现象逐年增加，银川市城市供热的安全性、保障性面临着严峻考验。一种危机正在这个快速发展的现代化城市中悄然而至，如何研究制定有效的办法来化解这些危机，有效保障老百姓冬季正常采暖和社会的安定团结，成了我们当前首要任务。我们不仅要清楚地认识到供热行业现已存在的政策法规不健全、组织机构不合理、机制不完善等种种问题，而且要明白这种问题已存在的时间、规模、态势和影响深度，这就要求我们不仅要加强法制建设，完善组织机构，制定科学合理的行业管理机制，而且要有预测、控制和处理供热危机的能力和实力。我们需要从政策制定、行业管理、规范供热主体行为三方来进行深入的分析、研究。
关键词：集中供热,供热事业发展
银川市城市供热走过了28年的历程，作为市政公用事业之一的集中供热，是为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，是城市重要的基础设施，是城市经济和社会发展的重要载体，直接关系到社会公众利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展，具有显著的基础性、先导性、公用性和自然垄断性。近年来，银川市城市供热工作不仅得到了市委、市政府的高度重视，也得到了社会大众的密切关注。尽管市委、市政府从行政职能的调整到供热政策法规的完善，做了大量工作，但由于银川市供热行业监督管理起步晚，相应的政策法规还不完善，不能避免或减少供热危机的发生，热源弃供、弃管现象逐年增加，管网老化、供热质量低下的区域逐年扩大，进入供热行业的单位、人员能力高低不同，责任心、诚信度无从约束，银川市城市供热的安全性、保障性面临着严峻考验。这些问题的存在，不仅对社会经济发展起着不可低估的负面作用，对构建和谐社会更是种下了不稳定的种子。一种危机正在这个快速发展的现代化城市中悄然而至。面对这些问题，我们需要不断加强对问题的研究能力和应对措施，只有有效解决了这些潜在的问题，银川市供热事业才能健康有序发展。
1. 复杂多样的供热基本情况
银川市供热行业管理起步于1996年，由当时的市建委所属的供热办负责供热行业日常管理工作。2000年，市政府将这一职能移交市住房保障局，自2000年以来，市住房保障局所属的银川市物业管理办公室(自收自支的事业单位)负责供热行业的管理工作。1998年银川市政府常务会议通过了《银川市城市供热管理暂行办法》，2001年银川市政府常务会议通过了《银川市城市供热管理办法》，2005年市人大常务会议审议通过了《银川市城市供热条例》，市政府常务会议审议通过了《银川市城市供热保障统筹金管理办法》，2006年出台了《银川市供热突发事件应急预案》。银川市住房保障局于2002年出台了《银川市供热企业资质管理规定》、《银川市供热企业资质标准》、《银川市冬季采暖室温检测管理规定》及低保户减免采暖费等优惠政策，十多年来供热行业的政策法规得到了理一步完善，为供热行业的发展提供了法律保障。
银川市物业管理办公室自2000年成立以来，承担着全市物业、供热两大行业的指导、监督和协调工作。近些年来，市物业办不仅要考虑行业发展的宏观战略问题，协助设计单位编制供热规划，起草制定相关政策法规，还要解决供热企业与热用户双方的微观层面存在的问题，协助供热企业解决供热成本倒挂的问题，协调处理供用热双方长期积累的各种矛盾和纠纷，尤其是在冬季采暖期，所面对的是银川市20余万户老百姓和300余家供热单位采暖和供热问题，肩负着指导供热行业健康发展和保障居民安全供暖的双重重任。
银川市城市供热起步于1980年，主要以分散的小型燃煤锅炉供热为主，锅炉容量多为2-6吨/时，每个锅炉房供热面积基本在5000-30000平方米，至1990年以后，集中燃煤热源开始建设，截至2010年底，共有集中供热单位80家，供热面积3200万平方米。
从供热单位的数量来看，全市供热企业共453家，其中专营供热的企业35家，供热面积占比为59.75%，其余的418家供热单位分别涉及物业企业、机关大院、学校、企事业单位和其他社会团体后勤部门，各单位对其所属的锅炉房自行管理，其所承担着我市40.25%的供热面积。这部分社会供热单位规模不一，大的可在十几万平方米以上，小的仅有几千平方米。从供热设施建设情况来看，1990年以前建设的锅炉房、供热外管网基本上是由各单位自行建设，所发生的费用均由各单位承担，其所服务的用户均是本单位职工。1990年以后，市政府投资建设的第一座集中供热锅炉房交由银川市热力公司负责经营后，其他锅炉房的建设资金通过企业自筹和收取每平方米40元的供热增容费及15-35元不等的管网建设费来解决。也就是说，政府给予供热单位收取增容费的政策，供热单位通过政策支持，将老百姓购房款中的增容费直接纳入襄中，形成自己的固定资产，并从采暖费中收取着折旧费。从锅炉容量来看，市辖区共有供热锅炉房470座，单台容量10t/h以下的小型锅炉房有374座，占锅炉房总数量的80%，其承担着1934万平方米、48%的供热面积;单台容量10t/h以上的锅炉房有96座，占锅炉房总数量的20%，其承担着2070万平方米、52%的供热面积。市辖区中小型锅炉房数量众多，大型锅炉房占有率较低。从燃料结构来看，市辖三区燃煤锅炉房348座，供热面积3428万平方米，占该区域总供热面积的86%;燃气锅炉房122座，供热面积576万平方米，占该区域总供热面积的14%。银川市供热的现状是仍以燃煤供热为主、天然气为辅的一种方式。从供热管道现状来看，市辖区供热管网总长度1720公里，由于市辖区城市集中供热发展较早，现有的供热管网中49%的管网建设于2000年之前，51%的管网为2000年以后所建。也就是说，银川市有相当一部分供热管道老化严重，影响着居民冬季正常采暖，这部分管道到了更新改造的阶段。从建筑物节能情况来看，全市达到50%节能标准的房屋面积671万平方米，占总供热面积的14%;达到30%节能标准的房屋面积3352万平方米，占总供热面积的69.5%;非节能的房屋面积797万平方米，占总供热面积的16.5%。非节能建筑分布最多的是兴庆区和贺兰县，而50%节能标准的建筑则以金凤区居多。这一组数据表明，我们的节能降耗、既有居住建筑节能改造工作任重道远。从供热单位人员构成来看，截至2008年底，全市从事供热工作的人员达到6817人，由于供热工作的季节特点及节约成本的需要，各供热单位大多采用聘用临时工的形式，解决冬季供暖用工问题，全市供热企业从业人员中临时工比例平均达到45%。全市供热企业从业人员中专业技术人员比例平均仅为20%，多以技工为主，真正暖通专业毕业又具有经验的中高级技术人员较少。
从热用户的构成情况来看，市辖区4004万平方米的供热区域内，居民住宅3238万平方米，占总供热面积的81%，商业272万平方米，占总供热面积的7%;学校办公467万平方米，占总供热面积的11%;企业厂房27万平方米，占总供热面积的1%。从以上数据来看，各区均以住宅为主，西夏区是银川市的高校集中区，学校众多，学校办公用房的比例居全市之首。从热用户室内供热系统来看，大部分采用下供下回双管系统，仅少数建筑采用垂直单管串联系统外。居民用户室内供热设施不能自行调节，无热计量和温控装置，供热单位根据经验调节供热流量和供热温度。
2. 供热行业存在的问题
这十年来，尽管市委、市政府高度重视供热工作，市住房保障局每年投入大量人力、物力和财力协调解决供热问题，但银川市城市供热矛盾仍在日趋加剧，究其原因，我们认为主要是在政策法规、行业管理、供热主体三个层面存在着不同的问题。
政策层面存在的问题。供热增容费收取政策不符合行业发展规律。现行的《宁夏回族自治区物价局关于集中供热收取增容费标准有关问题的通知》(宁价(经)发〔2000〕35号二000年元月二十四日)，规定：供热增容费和管网建设费由供热单位收取，用于热源和管网建设。这种模式应是一种较为理想境界，它需要在供热单位高度的责任心和外界环境的有效监管机制的条件下才能实现的一种境界，但我们的供热行业并没有这样的环境和供热单位。收取供热增容费的供热单位能否有足够的责任心和较高的诚信度让老百姓很放心地将自己的钱交由其管理和使用，建设一个质量合格的热源?能否按照一个正规的企业去管理、经营和发展，保障老百姓长期稳定地采暖?能否在社会效益和经济效益有冲突时将老百姓的利益放在第一位，不发生弃供、买卖热源的现象?能否将收取的采暖费和提取的折旧费用于保障老百姓正常采暖和扩大再生产，保障供热设施长期安全运行?面对银川市300余家供热单位的实际，我们的回答是“否”。这就说明：供热增容费收取的政策性规定是不符合供热行业发展规律的，我们要改到这一政策的实施要保证老百姓所交纳的增容费和采暖费安全、有效地使用，保证供热行业健康、安全、稳定的发展，保障老百姓冬季采暖的权益不受侵害。
2010年前《银川市城市供热条例》未明确供热折旧费和维修费的使用范围、缴存方式及法律责任。银川市现有大部分热源是通过供热单位收取增容费建设、运行管理的，在我们的热价中又包含了折旧费，由于设施投资主体是老百姓，政府作为老百姓的“管家”，就应该将采暖费中的折旧费专项收取和管理，保障供热设施的更新换代，从而保障居民的正常采暖，但实际工作中，此项费用由供热单位直接纳入成本核算，大部分企业的账上根本就没有现金，供热设施到了更新换代的时候，供热单位就将老百姓推向了政府，而其一负任何责任。采暖费中包含了维修费，管理不善的供热单位将其作为利润进行了分配，而不对管网进行维修改造，老百姓的供热质量日趋下降，投诉上访日益增加，这不仅影响了政府在公众心中的形象，而且为供热行业的健康发展埋下了隐患。
供热行业难以实行准入和退出机制。由于现有的供热单位大部分是在市住房保障局接管行业管理工作之前成立的，供热运行管理已既成事实，为了保障居民正常采暖，规范供热单位经营行为，银川市住房保障局均按照《银川市供热企业资质管理规定》的要求，向其颁发《供热资质证》，但就供热企业是否具备供热经营的条件，已不是行业主管部门审核的主要工作，其原因是现在已有相当一部分供热单位面临着供热设施的二次投入，这些单位均想将供热抛向政府、抛向社会，在这种情况下，供热行业主管部门根本无法去审核一个供热单位是否具有供热资质，在很大程度上，还要做供热单位的工作，甚至给予其资金补贴，“请求”其向居民供暖。历史遗留的问题无法让供热行业主管部门去通过更严一级的审核来挑选供热单位，难以建立严格的准入制度解决当前存在的供热问题。同时政府对供热单位的退出也显得束手无策，其主要原因是退出供热行业的单位已无财力、人力经营锅炉房，就是《银川市城市供热条例》对此行为进行处罚，但居民的供热问题仍得不到解决。这些问题已从2000年就开始显现，并在今后的一个时间段呈扩大的趋势。究其原因，则是制度的建设不合理、不完善。
供热行业主管部门使用供热保障统筹金难度大，不能及时有效解决处理供热问题。2005年，银川市政府常务会议通过《银川市供热保障统筹金管理办法》，此项资金主要用于解决处理供热行业应急事件、供热行业新技术新材料的应用等，但在实际操作中，市住房保障局需一级一级申请此项资金的使用，从而延误供热问题的处理时间，造成居民的大量上访。新技术新材料不能在供热行业发挥其作用，试点项目起动难度大，整个供热行业处在技术落后、观念陈旧的状态下。
行业管理层面存在的问题。行业机构设置不合理。银川市物业管理办公室属于科级自收自支的事业单位，隶属于银川市住房保障局，承担着银川市供热、物业行业的监督指导协调工作，而供热行业的监督协调管理工作就落在了供热管理科，一个无级别的单位内部科室，要协调全市不同层面、不同级别单位的供热问题，可以想象到其执行力和决策力的低下，这样一个弱小的科室怎样能承担起行业发展的重担。对于供热行业管理部门，要其发挥行业职责，也要给其创造一个合适的平台，否则，一个弱小的群体是无法解决处理复杂多变的供热问题的。行业监管人员少，不适应供热行业发展的需求。银川市物业管理办公室现有人员33名，10名从事供热管理，供热专业人员2名。从管理人员数量来看，应该说对于从事全市4000余万平方米区域内供热监督、协调和指导工作的人员数量是较少的，个体的工作量是繁重的。由于行业监管人员少，从而造成了工作重心的转移，应注重宏观政策的研究制定，而由于供热问题的层出不穷，不得不全力应对供热单位和热用户冬季所面临的每一个具体问题。应注重对供热行业实际情况的调查研究分析，为领导决策提供依据，而不得不下到供热单位内部，监督供热单位的维修管理工作，解决遗留问题。行业管理人员被供热单位和热用户包围着，处理每一个细小、具体的事务，而没有跳出包围，站在高处，看一看供热行业应走向哪条路，看一看在行走的每一个供热单位所存在的问题及发展趋势，及时调整行业行进的方向和速度，引导供热行业稳步前行。
行业监管缺位。供热行业管理部门对进入供热行业单位的经营能力、信义度等各方面因素应进行核实，具备条件的方可进行供热行业从事供热经营活动，但实际上并未如此。由于《银川市城市供热条例》及相关政策并未规定供热行业主管部门对供热单位收取的增容费和管网建设费、采暖费进行监管，从而造成收取老百姓增容费和采暖费的供热单位的在无行业主管部门监督、管理的情况下，可自由使用供热增容费、管网建设费等费用。供热行业主管部门在不对供热企业做任何一方面的调查，供热企业就根据政策性收费将老百姓的钱纳入自有资金，这笔费用如何使用，使用的范围和对象是否合理，热源能否在老百姓房屋使用期内保障其正常采暖，无人调查、监管和问津。由于监管缺位，法治不健全，热源建设质量差、增容费挪用、供热企业弃管等现象屡见不鲜，老百姓冬季采暖的权益受到威胁。现有的供热单位在拼设备，一旦供热设施需要再投资进行更新换代时，他们便溜之大吉，将这一包袱扔经政府。我们来算一笔账，银川市现有供热面积4000万平方米，如果其中三分之一的面积也就是1300万平方米的区域面临供热单位弃供，则需要政府重新投入资金，更新锅炉房设施设备，供热管网需要维修改造，按每平方米40元投资计算，则需要5.2亿元人民币,对于政府来讲,这是一笔不小的数目,对于老百姓来讲,就是这1300万中的10%-130万平方米的区域出现供热单位弃供,社会的稳定将会受到严重影响,我们的政府又如何应对更大区域或者在今后较长时间内所要出现的弃管弃供问题。对供热增容费政策性规定的不当、对采暖费中折旧费监管的缺位如不能及时调整，银川市供热行业所面临的及今后所要发生的问题，是任何人都难以解决的。
行业管理手段落后，不适应信息时代的发展需要。供热行业管理部门受管理经费的限制，每年对供热行业的信息收集，仅是停留在较为粗放的人工收集方式上，这种方式不但不能得到最新数据，对行业存在的问题进行及时的分析、总结，准确判断行业发展方向，而且会延误问题的处理时间。这是一个信息时代，我们需要通过对大量信息的收集、汇总、分析，研究制定供热行业发展政策，如果在信息收集的第一步，就出现问题，那么，我们就很难摸清行业存在的问题，把握行业发展方向。
供热主体存在的问题。供热单位数量过多，专业供热公司少，大部分供热单位为单位后勤保障部门，其管理水平低，供热质量逐年下降，投诉量逐年增加，政府解决供热问题的负担越来越重，供热行业的管理工作将会难上加难，供热问题解决能力的下降将会直接冲击社会的稳定，城市供热总体风险加大。
锅炉房数量多，平均每座锅炉房供热面积约为7万平方米，供热面积过少。这些问题的存在，一是造成了行业管理难度较大，二是小锅炉除尘效率较低，CO2和烟尘排放量大，造成了环境污染严重，三是由于锅炉房分布密集，噪音扰民较为严重，四是能源利用效率较低，大部分锅炉房为粗放性管理，锅炉房无节能措施，煤、水、电能耗高。
银川市的供热方式仍然是以燃煤锅炉房为主，供热面积所占比例达到了88%，而天然气锅炉房供热面积仅占全市总供热面积的12%，这一燃料结构模式将会更进一步加剧城市环境的恶化，空气中CO2、SO2排放量不断增加，如不采取切实可行的措施减少燃煤锅炉房的数量及对现有锅炉房进行技术节能改造，改善环境的任务将会更加艰巨。
从全市供热管道建设年代来看，48%的供热管道已使用了10年以上，其中使用20年以上的管道长度约24公里，这些管道老化程度较为严重，影响了居民冬季供暖质量，急需更新换代。供热管道更新改造需要大量资金，但大部分供热单位无处筹措大笔资金，尤其在拆除小锅炉、进行热源整合的大背景下，因前景不明朗，原本自有资金缺乏的小锅炉经营者更不愿意付出过多的投入来改造管网，而资金的缺乏，又使更新改造工作举步维艰。
节能建筑的比例仍然较低，尽管国家强制性推行节能50%的建筑标准，但部分建筑将这一标准仅在设计中体现，而施工中仍按照节能30%的标准实施，这一现象的存在给居民采暖带来了很大的隐患，由于散热器是按照节能住宅设计和安装的，在节能30%的房屋内散热器片数不足，从而造成居民室内温度不达标，如丽景康居、康居AC区。
供热专业技术人员缺乏，供热行业的现状无法有效吸引高素质的专业人才，银川市暖通专业的毕业生原本较少，这些人毕业后大部分选择到了设计单位和房地产开发单位，供热企业普遍感到人才难求。目前，在大部分大中型的供热企业中，充其量只有1名理论和实践经验均过硬的技术人员，甚至有的中型以上的企业连一名这样的人员都没有。供热企业管理水平和服务质量有待提高，由于供热单位人员构成的不科学，人员素质低下，从而造成企业内部管理水平低，对外服务质量差，居民投诉较高。属于国有企业的供热单位在改制过程中，未充分考虑改制后居民的供热问题，将锅炉房作为不良资产进行评估，供热资产流失，原有区域老百姓冬季供暖工作仍给政府，这样不但使得政府很被动，而且也造成了居民不能正常供暖。越来越多的供热单位因供热成本高，供热设施面临更新换代的时候，弃管弃供现象已呈现逐年上升的趋势。部分区域供热管道老化严重，供热质量逐年下降，供热单位无资金维修供热设施，采暖期面临停暖的区域正在逐年增加，社会稳定面临着严峻考验。在这风平浪静的背后隐藏着较深的供热矛盾。
上述问题的存在，造成每年的10月至次年的3月底，供热工作就成了社会和媒体关注的焦点，人们对供热工作有着忧患意识，行业监管工作不到位，停暖、供热质量不达标、维修不及时、服务质量差等等问题威胁到了一部分人群的冬季正常生活和工作，正是供热行业这些危机的存在，刺激人们的好奇心理，供热常常成为人们谈论的热门话题和媒体跟踪报道的主要内容。
3. 推动银川市供热事业发展的几点思考
集中供热是一项公用事业，具有一定的公益性(不管是穷人还是富人政府都必须为其提供此项服务)、基础性(老百姓冬季生活和工作的必须品)、先导性(供热设施在用户入住前就已建成)和自然垄断性(热用户无权选择供热单位)，热用户选择不了，政府随意变更不了，这些因素告诉我们：这是一个特殊的、重要的行业，政府需要对这个行业实行高度的监管。
供热行业能否稳定发展，在经济社会中起着举足轻重的作用，这不仅是因为供热的基础性、先导性和自然垄断性，而更重要的是他的必须性和公益性。不论社会怎样发展，供热就像人们的衣食住行一样，缺一不可，政府不仅要保障有钱人的采暖，也要保障困难人群的采暖;不仅要保障老百姓现在的采暖，也要保障今后几十年的采暖;不仅要看到当前这个行业所面临的问题，也要预测到今后所要出现的问题;不仅要有解决当前存在问题的能力，也要有预防、控制和处理潜在危机的能力。如果政府不能有效地解决处理当前存在的问题，规避潜在危机，公众不仅对供热企业的产品和服务的整体印象和评价有所下降，同时政府也会失去公众的信任和支持，从而次生其他危机。
加强法制建设，完善政策法规，为供热行业的健康发展提供法律保障。按照已修改完善《银川市城市供热条例》，加强对供热增容费、折旧费的监管，明确采暖费的收取、使用、管理的对象、范围、程序以及相应的法律责任。调整现行的供热增容费政策，改变增容费收取的主体，将原由供热单位收取改为由供热行业主管部门统一收取，通过招投标的形式建设热源、选择供热经营单位;对供热单位收取的增容费按单位建账立户，由供热行业主管部门进行监管，每一笔供热增容费的收到和使用必须由供热行业主管部门认可;通过上述任何一种方式，都会最大限度地保障供热增容费的专款专用和居民安全稳定长期的供热，减少供热危机事件的发生。修改《银川市供热保障统筹金管理办法》，完善资金收缴、使用、管理的程序和范围，最大限度地发挥此项资金优势，促进供热行业的健康发展。深入调查研究供热行业准入和退出机制的建设，加快供热特许经营步伐，提高供热行业的安全性和稳定性。
健全供热行业管理组织机构，加强行业监管，为推动供热行业的持续发展提供组织保障。成立“银川市供热管理办公室”，建立一个有效的完善的组织机构，保障供热规划、行业政策及各项管理工作落到实处，为供热行业的发展提供有利的组织保障。提高行业管理人员的素质，供热行业管理人员的素质与领导水平直接影响着行业发展的方向，面对存在的问题及潜在的危机，只有行业管理领导和工作人员认识到，并具有有效解决问题和预测危机的能力，才能化解危机，解决问题，正确决策，引导行业健康发展。加强对供热行业的监管工作，供热行业主管部门通过对供热主体进入与退出的监管、运行安全的监管、产品与服务质量的监管、价格与收费的监管等，维护人民群众的利益。在监管过程中尤其是要加强监管能力建设，完善监管手段，强化工作人员培训，不断提高业务素质和监管水平。对监管人员行政不作为或者渎职失职的，要给予纪律处分，情节严重的，要依法追究责任。加强对供热单位共用管网专用维修费和设备折旧费的监管和使用，各单位在指定的银行设立管网维修和折旧费专户，每年对其进行审核，保障供热设施设备得到及时更新改造。加强行业管理的信息建设。作为行业管理部门，应有对整个行业准确、及时和新鲜的信息资料，建立高度灵敏、准确的信息监测系统，随时搜集供热单位、热用户等各方面的信息，及时加以分析和处理，准确了解和掌握行业动态，制定行业发展规划和政策，为领导决策提供可靠依据。
规范供热主体行为，建立、实行准入和退出机制，推动供热行业安全稳定的发展。在统一规划、统一服务标准、统一市场准入与退出、统一价格监管的前提下，通过政府招标，供热企业竞标，政府授权的方式，引导和鼓励供热企业通过公开竞标与政府签订合同，参与热源厂、供热管网的投资、建设、改造或经营管理，取得规定范围和规定时限的特许经营权。扶持优秀企业，淘汰落后单位，建立良性的准入、退出机制，提高行业服务水平，维持行业生命力，加快供热资源整合，供热资源的整合可以是企业之间合并重组，也可以是热源之间的整合，通过整合，可以大大提高社会资源的有效配置和利用，提高行业的抗风险能力，改善行业经营环境，吸引高素质人才，提升行业整体素质。制定供热行业服务规范，强化供热企业服务意识，引导供热企业完善服务承诺、用户报修、入户测温、挂牌服务等制度，增加服务透明度，提高服务水平。严格热源建设审批，不再批准建设供热面积在100万平方米以下燃煤锅炉房，在居民区内的燃煤锅炉房一律不得扩建。对西夏区62座分散燃煤锅炉房和金凤区满城街以西区域的分散燃煤锅炉房分3年拆除，并入西夏热电厂供热管网，具体实施工作由政府下达指令，西夏热电厂负责实施。加快东部热电厂的建设速度，解决兴庆区新建建筑、科技园区、德胜工业园区的供热问题，拆除和减少燃煤小锅炉的使用和建设。对兴庆区燃煤锅炉房有步骤地实施既有建筑节能改造和“煤改气”工程，在实施供热单位整合的过程中出台相应政策，具备二级以上供热资质的单位在接入新建建筑时按一定接入面积的比例对兴庆区燃煤锅炉房实施“煤改气”。加强对贺兰县热源建设和整合的管理工作，指导该区域实施“拆小并大”的热源整合工作。制定燃煤小锅炉拆除和“煤改气”5年规划，研究制定有利于该项工作开展的相关政策，提高银川市集中供热普及率及环境效益。引导供热企业对燃煤锅炉房实施节能改造，降低燃煤锅炉房燃料消耗，改善大气环境质量。充分发挥供热保障统筹金的作用，向管网改造的单位提供贷款担保或低息贷款，保证供热设施得到及时有效的维修、更新和改造，保障居民的供热质量。
4.结论
通过以上分析，我们认为，我们不仅要清楚地认识到供热行业现已存在的政策法规不健全、组织机构不合理、机制不完善等种种问题，而且要明白这种问题已存在的时间、规模、态势和影响深度。这就要求我们不仅要加强法制建设，完善组织机构，制定科学合理的行业管理机制，而且要有预测、控制和处理供热危机的能力和实力。我们需要从政策制定、行业管理、规范供热主体行为三方来进行深入的分析、研究，制定切实可行的政策措施来保障供热事业的健康发展。这是一个需要长期稳定发展的行业，政府的责任就是保障其健康、稳定、科学发展，有效保障老百姓冬季按时采暖、稳定采暖、舒适采暖。我们只有建立完善的制度，通过制度加强对供热单位的管理，才能保障老百姓冬季正常采暖的权益不受侵犯。
