城镇基础设施建设投融资模式的初探—利用土地资源，实现项目建设资金平衡

　　摘要：笔者参加了天津市城市副中心之一——天津西客站基础设施项目投融资方案的测算工作，对此项目引入的“利用土地资源，实现项目建设资金平衡”的融资模式产生了浓厚的兴趣，希望能够以此文章给大家带来一些借鉴。
　　关键词：城镇基础设施，土地资源，项目建设资金平衡；
　　一、前言
　　随着近年经济的飞速发展，城镇基础设施投资逐年增长，形成了巨大的城镇基础设施建设资金缺口。综观各国政府在城镇基础设施建设中的地位，可以得出一个规律性的结论：在城镇基础设施建设中，政府起着主导作用。无论是像美国、英国、日本、法国等发达国家，还是巴西、印度等发展中国家，城市的总体规划，主要城镇基础设施建设和维护管理，都是中央以及地方政府主要的工作内容之一，中国也不例外。但是，中国地方政府的融资能力非常有限，法律规定地方政府不得融资欠债，没有债券发行权，融资渠道基本依靠财政资金。在这种背景下，孕育而生了以政府出资和资源为基础，以市场化方式运作，承担城镇和经济功能区基础设施开发建设的政府型任务公司。以这种政府型任务公司为主体或平台，完成重大基础设施或特定区域范围内的基础设施投融资及建设任务。
　　二、天津市政府以土地资源为基础，实现基础设施建设资金平衡的融资模式
　　随着天津市下发的《关于进一步完善中心城区“两级政府、三级管理”体制的意见》〈津党发【2008】6号〉文件，天津市各区及重大项目竞先成立了政府型任务公司，担负着全市大部分的重大基础设施和特定区域范围内的基础设施投融资及建设任务。此类公司主要特点是以开发利用政府向其注入的土地资源为己任，实现基础设施建设资金平衡，促进城市建设发展。在开发利用土地资源，实现建设资金平衡方面，应主要从以下三个方面进行考量：
　　（一）、用规划引导投入-产出平衡
　　规划是各项工作的先导。在推进城市建设方面，要通过科学的规划，进一步优化城市空间布局，引导城市基础设施建设和土地开发利用有序开展。在实际中，必须坚持先规划，后建设，确保土地利用科学合理，建设出精品；扎实推进规划的全覆盖，确保每一块土地开发利用都有规划可循。因此，坚持高起点规划，始终把规划作为开发建设的先导和前提，作为能否实现投入-产出平衡的关键。
　　（二）、通过规划引领，实现项目平衡
　　在城市建设中，各项规划编制在起始阶段，就要充分考虑建设资金投入-产出的平衡。在做项目前期中，要根据平衡需要，搞好规划策划、城市设计，策划引导规划，提出科学合理的规划经济指标，用规划找准投入-产出的平衡点，通过适度提高容积率、增加土地政府净收益的比例等办法，真正做到项目平衡。
　　（三）、在项目实施中，要把握先打造环境再出让土地的时序
　　在土地开发时序上，要对所有拟出让的土地，提前实施道路、绿化环境、学校等非经营性配套项目建设，营造提升区域的整理环境，促使地块尽快升值，实现项目最大的效益，实现项目平衡。具体讲，把握好项目的开发时序，仿照新加坡的模式，将生地通过土地整理、投资建设基础设施、投资建设公益性设施、改善周边环境等办法变为熟地，提高土地价格。科学合理的安排供地顺序、开发周期，营造良好的房地产销售气氛，吸引开发投资人，实现项目收益的最大值。
　　三、以天津西客站为例，简单介绍土地整理平衡项目融资模式
　　（一）、项目基本情况
　　根据天津市城市总体规划，西站地区规划定位为天津市城市两大副中心之一。四至范围为：东至南口路，西至勤俭道和红旗北路，南至南运河和新开河，北至勤俭道、普济河道，占地面积约10平方公里，其中红桥区规划占地662公顷，河北区规划占地347公顷。规划总建筑面积约1500万平方米，业态主要为高端商业金融、办公及住宅。
　　按照市政府的要求，由城投集团与红桥区共同出资组建政府型任务公司（简称项目公司），负责西站枢纽配套工程建设及西站城市副中心的土地整理及综合开发。
　　（二）、资金平衡及融资方案
　　1、项目总投资
　　项目计划总投资约548亿元，其中配套基础设施建设投资约115亿元（不包括河北区和红桥区子牙河以北市政基础设施建设投资），土地整理投资约433亿元，其中包括财务成本和其他费用约97亿元（按年利率5.89%测算）。
　　2、项目总收入
　　拟2009年该地区平均出让楼面地价每平方米3750元，计划土地出让周期为10年，按土地价格年均增长12%计算，平均楼面地价每平方米7300元，10年共计土地出让金收入约612亿元[1]，其中政府净收益121亿元，土地整理可回收成本417亿元。土地整理资金缺口16亿元。
　　平衡方法：将此项目的政府净收益全部返还，用于基础设施的投资建设。土地整理资金缺口拟采用，通过提高规划策划水平，高定位、高起点、高要求建有特色的精品，培养环境，吸引有实力的投资人；适度调整容积率，加大出让周期等办法，实现项目整体平衡。
　　（三）、西站枢纽配套工程及起步区土地整理资金平衡融资方案
　　1、西站枢纽配套工程建设资金筹措方案
　　西站枢纽配套工程总投资约92亿元，其中项目资本金约32亿元（35%），由市财政连续6年每年拨付6亿元给项目公司；剩余建设资金纳入政府采购项目，即由市建委代表市政府与项目公司签署政府采购协议，政府以此项目平衡区域土地出让金政府收益作为还款来源，达到项目自身平衡的目的。
　　2、起步区土地整理平衡方案
　　西站城市副中心起步区：东起新红桥，西至红旗北路，北起子牙河，南至南运河，总占地面积2.24平方公里。可出让土地约79公顷，规划新建建筑面积230万平方米，预计土地整理成本约134亿元，可实现土地出让金收入141亿元，其中非平房片的政府净收益14亿元，土地整理可回收成本111亿元[2]，土地整理成本缺口23亿元。
　　资金平衡方案：为解决起步区土地整理资金缺口，实现配套基础设施建设资金平衡，通过起步区以外西站城市副中心范围内红桥区其他地块土地整理出让实现整体平衡。红桥区起步区以外预计土地整理成本约119亿元，可实现土地出让金339亿元，其中非平房片的政府净收益24亿元，土地整理可回收282亿元[3]。土地整理成本结余资金83亿元。起步区资金缺口总额115亿元，包括枢纽配套工程建设资金92亿元，起步区土地整理成本缺口23亿元，实际缺口32亿元。
　　平衡方法：此项目红桥区范围内非平房片政府净收益约38亿元，其中起步区14亿元，其他区域24亿元，全部返还，此项目基本平衡，即政府收益全部用于此项目区域内的基础设施配套建设。
　　作者简介：程德云，1993-1997年就读于河北工业大学土木工程系，获得交通土建学士学位；2001-2003年就读于德国斯图加特大学基础设施规划中心，获得基础设施规划专业硕士学位。先后在天津市公路管理局、新工工程（上海）咨询工程公司、天津城投集团就职。主要从事项目管理、交通规划、土地整理置业等工作。
　　参考文献
　　１天津市经营土地出让成本及政府净收益管理办法（津财棕［２００６］１８号）及（津财
　　综［２００８］２７号），土地出让金由三部分组成：政府净收益、大配套费用、土地整理综合成本（包括土地整理可回收成本及四增列建设资金）
　　２天津市经营土地出让成本及政府净收益管理办法｛津财综［２００６］１８号｝和《关于进一步完善中心城区“两级政府、三级管理”体制的意见［津党发（２００８）６号文件的规定。土地出让金中刚性支出：增列建设资金约１４亿元、大配套费用约２亿元及非平房片政府收益约１４亿元。
　　3土地出让金中的刚性支出：增列建设资金约２３亿元，大配套费用约１０亿元，非平房片政府收益约２４亿元