国内外保障性住房政策初探及案例分析

　　摘要：本文上半部分首先就当前国内外保障性住房政策进行研究探讨，接着就我国现行的保障性住房政策进行分析，探讨其优缺及不足，并提出相关建议；下半部分则就广西桃花源祈福城小区进行个案分析，结合国家政策及地区经济状况，进行规划设计。
　　关键词：保障性住房政策广西南宁桃花源祈福城小区
　　
　　1保障性住房定义
　　社会保障性住房是指政府提供的，限定建设标准、供应对象和销售价格或租金标准，具有保障性质的住房，具体包括社会保障性商品房、社会保障性租赁房（含廉租房、普通租赁房、租赁公寓）、安置房（含拆迁安置房、解危安置房以及落实侨房政策安置房）等。社会保障性住房的建设与管理实行统一建设、统一分配、统一管理、统一运作。
　　2国内外相关探索
　　2.1国外
　　2.1.1韩国
　　 
　　图01-02：韩国70年代中低收入人群房屋状况
　　
　　2000-2006年，韩国住宅建设以年均20％以上的速度逐年增加，房价持续快速上涨，其中首尔更是成为高不可攀的“富人区”，与此同时房屋租赁价格上涨。经济高速发展、城市化过程往往伴随着大量中低收入群体无法支付高额房价，特别是在首尔等地区出现大量的投资客、炒房群体，影响社会稳定和金融秩序，因而韩国政府主导大力发展面向城市中低收入户的公共住房政策：（表01）
　　1) 建设中小型住房和租赁住房等公共住房，致力于解决中低收入户住房问题；（图01-02）
　　2) 在财政、宅地、金融和税制等方面给予优厚支援。
　　城市中低收入户公共住房政策实施以来，极大缓解韩国住宅供求矛盾，最大程度地保障居民住房需求，与此同时，遏制住宅市场投机泡沫，房价水平走向平稳。
　　•小结：
　　首先，保障目标及范围明确。韩国政府进行了社会阶层细分化工程，如绝对支援阶层、部分支援阶层和自立阶层，对不同阶层实施不同的公共住房政策；
　　其次，公共住房建设标准合理性，严格面积控制，全部在85平米以下；
　　
　　•表01：公共住房主要类型：
　　类型 使用条件 服务人群 备注
　　小型商品住房 小型公共住房 有购买力的中低收入户 住房面积约为60平米以下
　　公共租赁住房 永久租赁房（非营利性住房） 城市贫困居民 国家或地方政府投入政府预算建设，或“国民住宅基金”的支援而建设。
　　 公共租赁住房（租赁期为5-50年，租赁期满后出卖） 由于拆迁等原因造成的无房者等中低收入户 
　　 国民租赁房（租赁期为30年） 前一年收入不到城市工人家庭月平均收入50%～70%的无房者，并且是住房认购储蓄户 
　　
　　再次，制定了相关法律确保立法保障，先后制定了如《住宅供应法》、《租赁住宅建设促进法》等；
　　最后，政府强化在住房金融、宅地供给和有关租税优惠，特别是为降低土地成本，由大韩住宅公社或土地开发公社等公共机构开发公共住房用地。对购买小型住宅、租赁住房者进行大幅度的税收优惠，比如在流通和保有住房环节上产生的取得税、登录税和转让所得税进行免税或减税的优惠政策。
　　2.1.2英国
　　70年代福利住房
　　经历30年代的经济危机和二战，英国政府面临最为严重的住房短缺状况。为稳定社会，促进经济复兴，政府积极建设大量公有住房以低廉租金出租给普通居民。年租金只是相当于当时房价的1.1%。（西方国家市场年租金通常为房价的5%）
　　为避免不同收入家庭可以享受同样福利的不合理局面，出台标准住房福利，与收入水平相关，也比较合理。（图03）
　　80年代鼓励购买公房
　　大量资金兴建公有出租房政策使得英国政府背上沉重财政负担，还一定程度上干扰住房市场有效运行。
　　在住房福利制度改革中，首先是鼓励私人购买住房，公有住房私有化；其次是大规模的消减公共开支，减少住房补贴。
　　
　　图03：英国房价已经跃居全球之冠
　　变革新时代
　　自1997年至2007年10年间，英国住房价格增长了200%，使得低收入阶层的住房短缺问题再次显露出来。
　　2007年，英国将实现兴建300万户新住房的目标，以解决日益扩大的一般住宅短缺危机。英国的福利住房保障又要进入一个变革的新时期。
　　2.1.3美国
　　美国住房制度沿袭英国，在20世纪80年代以来逐步建成公共福利方案，即对有未成年人负担家庭的援助、额外保障收入、医疗救助方案和食品(券)补贴，公共福利方案是美国福利制度的核心，对缓解贫困危机、特别是城市贫困发挥重要作用。（图04-08）
　　1994年，美国执行《联邦受援区和受援社区法案》，分别由联邦政府住房和城市发展署批准了6个城市受援区和65个城市受援社区，以推动贫困群体的居住环境改善和社区发展，帮助贫民获得可持续性生计。
　　小结：通过拉动经济增长，将居民住房纳入社会保障福利体系。
　　 
　　图04-05：美国中低收入人群房屋状况 
　　
　　图06：美国住区规划
　　 
　　图07：美国商品住宅社区 图08：美国商品住宅，可俯瞰城市景观
　　
　　2.1.4小结
　　通过以上三个案例可知，尽管三个国家体制不同，发展历程不同，但对于保障性住房都通过一种模式，三个步骤组成，即：初期廉价出租，设立保障标准，立法保障体系。随着经济发展，社会保障不断完善，在不同时期再相应采取不同对策。
　　2.2国内
　　2.2.1我国住房政策
　　我国从建国以来，住房也从福利分房，到住房投入市场的历程。现今，住房体系中对不同收入家庭实行不同住房供应政策。（表02）
　　
　　
　　
　　
　　表02：不同家庭的住房供应政策
　　最低收入家庭 租赁廉租住房
　　中低收入家庭 经济适用住房
　　中高收入家庭 购买、租赁商品住房
　　
　　两限房的界定：建设部副部长齐骥在“解决城市低收入家庭住房困难的情况新闻发布会”上指出，两限房不是保障性住房，而是一种政策性商品住房。一些城市房价上涨比较快，外地、境外人士到这些城市购房比例较高，造成市场供需不平衡，是这些城市房价上涨的重要原因，比如北京，据统计，大于三分之一的商品住房卖给北京以外的人。而当地居民需要承受很高的房价。因此，政府提出“两限商品住房”概念。普通市民可以通过租赁房屋来解决暂时住房问题。
　　因此，两限房是区别于一般保障性住房的，为本城市居民建设的政策性商品房。“两限”，即“限房价、限面积”。
　　由以上概念界定可知，在我国现有住房政策中，只有经济适用住房、廉租房纳入社会保障性住房政策，而两限房和一般商品房则是属于非保障性的，购买者拥有自我产权的商品住房。
　　2.2.2保障性住房问题现状
　　经济适用住房、廉租房在建设和管理中问题不断：(表03)
　　表03：保障性住房问题现状
　　经济适用住房 开发计划不落实，土地供应难以保证
　　 供应对象模糊，审核不严
　　 有些城市供应规模偏小，造成供不应求现象
　　 建设标准偏大，初期开发建设的房屋面积过大
　　廉租房 实物和货币来源不畅
　　 租金标准难以确定
　　 保障方式不完善
　　 监督体系不严格
　　 地区间进展不平衡
　　
　　2.2.3我国保障性住房问题原因
　　关键在于与住房市场化进程相比，低收入家庭住房保障制度建设相对滞后。经济适用房、廉租房在一些城市成为“点缀”，覆盖面与现实需要相比还有相当大的差距：（图09）
　　
　　图09：保障性住房虽然在建，但商品房依然占市场主体
　　1）政府对保障性住房建设缺乏应有的态度
　　拿出一定土地建设经济适用房，意味着地方政府不能再通过经营土地获取巨额土地收益；建立住房保障制度，解决广大中低收入人群的住房问题，不足以很快提高政绩，不如单纯追求GDP的增长速度那么突出。因此，我国住房保障制度的公共财政支出严重缺位。一方面，政府部门从土地出让中获得大量收益，另一方面，却不愿意为建立中低收入家庭住房的保障体系出钱。
　　2）公共财政对保障性住房支持不足
　　从国外经验看，不少国家在公共财政支出中都有社会保障住房一项，而在我国公共财政支出中，只有廉租房明确要以公共财政资金为主，其他涉及到住房保障的支出并未纳入财政预算中。国外政府在住房保障方面一般采用立法、财政、金融和税收等多种手段和措施给予支持。与之比较，我国住房保障手段比较单一，金融、财政和税收上的系统配套支持政策严重不足。
　　3）经济适用房准入标准过于简单
　　由于供应对象宽泛，经济适用房制度很难保证那些最需要解决住房问题的中低收入家庭的优先权；在个人信用体系和住房档案不健全的情况下，资格审核容易流于形式，出现了骗购、转让获利等现象，使经济适用房制度的公平性受到质疑。
　　2.2.4我国保障性住房问题的对策
　　1）政府制定住房政策时，应明确区分“保障性住房”与“房地产市场”
　　在一些发达国家，即便居民平均收入已达到很高的水平，保障性住房仍然占有相当比重，比如：英国发展公共住房有100年左右的历史，虽然经历过“公房私有化”阶段，到目前为止，仍然有20%的居民住房通过住房保障制度来解决。我国发展住房应遵循“保障+市场”的模式。保障性住房由政府提供和管理；而商品房市场由市场机制来进行资源配置，政府通过制定政策来进行宏观调控。
　　2）政府在保障性住房体系中应发挥主体地位
　　自98年住房制度改革以来，我国保障性住房出现一系列问题，根本原因就在于政府作为管理主体的缺位。据国外经验，公共住房的运行是一个系统工程，需要由政府作为主体设立专业管理机构来负责。一方面，政府应将保障性住房的投入纳入财政预算，这是建立住房保障体系的基本保障。国外的公共住房政策对政府投入都有明确规定，并有法律保证，政府也有固定财政预算安排及专项基金等配套政策。但目前我国除了对廉租房及住房补贴有少量投入外，其他涉及住房保障的支出还没有纳入财政预算安排。另一方面，政府应切实加大廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的土地有效供应，发挥好税收和信贷政策调节作用，加大住房需求调节力度，引导合理的住房消费。
　　3）制定和完善中低收入家庭标准体系，了解保障性住房需求，加强监督管理
　　公共住房的保障对象是中低收入群体，其划分标准，是制定住房保障政策的核心问题。确定群体的数量，是制定保障性住房准入标准和供应计划的基础。
　　现阶段，我国中低收入者所占比例人群的比例较发达国家要大得多。确定收入划分标准，需要统计部门在统计调研的基础上，运用科学计算方法得出。在确定合理的收入划分标准之后，还要结合政府保障目标和计划、居民的居住条件、家庭构成等因素，最终确定保障对象数量，这是一项复杂的基础性工作。另一方面，要加强管理工作，严格防止政府部门和官员的权力寻租行为，避免出现经济适用房面积过大，出售给不符合条件的个人等现象再现。
　　4）严格控制保障性住房面积标准
　　我国住房保障制度处于起步阶段，居住面积应以“满足基本住房需求”为原则，经济适用房、廉租房的设计应强调功能优先，居住面积应受到严格控制。
　　5）扩大住房公积金覆盖范围
　　在不影响公积金制度正常运行情况下，将中低收入职工纳入住房公积金制度覆盖范围，让他们在这一制度中受益。
　　6）完善社会保障体系
　　我们的社保问题还没有完全解决，把医保、教育等问题都放弃，优先解决住房问题不太现实。保障体系是以户籍为主导，城市给人们提供保障和财产分配，农村却不能享受。
　　3案例研究——南宁桃花源祈福城小区规划设计方案
　　桃花源祈福城小区是南宁2003年重点经济适用房建设项目，东盟博览会28个配套项目之一。桃花源祈福城小区位于安吉大道中段，与安吉路、北湖路两大交通干线相邻，与项目紧邻的安吉大道连接城市的快速环道与外环，位居南宁城市发展的区域中心。(图为2010年小区建成后的实景图)
　　
　　小区总用地289831平方米,总建筑面积约57万平方米,容积率为1.99,其中住宅约5000套,52万平方米,按平均3.5人/户,小区建成后将成为21000人口的大型生活社区。小区建设共分为五期,其中首期用建筑面积约8万平方米。
　　规划设计力求处理好人、建筑、环境三者的关系,|努力创造出有特色的生态健康居住小区。人的需求分为5个层次，即生理---安全---交往---心理---自我实现。
　　3.1布置格局及其功能
　　经济适用房以6层为主，部分空间变化处设置7层,通过错列布置，自然造就活泼多变的居住空间。小区中心结合中心公园布置小高层，既在建筑空间上起到了变化,又可充分显出中心开放部分的合理性。现代气派会所位于小区中部,正对中心广场,是小区的标识建筑,在小区中央处合理布局托幼，小学。在地块周边沿规划路设置商铺，休闲商业步行街。如图：
　　
　　小区整体结构设计为“一轴、两心、三心、四区、五团的布局特点。
　　一轴——贯穿东西的景观轴；
　　两心——两个社区公共中心；
　　三心——三个社区公共中心；
　　四区——四个居住社区。
　　五团——五个居住组团。
　　3.2.规划目标
　　坚持“三赢”目标：政府赢得公众信誉及区域市场档次的提升；发展商赢得政府信任及实现晶牌、利润双重效益；购房者赢得优质低价的居住空间；规划构思。
　　3.2.1扬长避短、立足实用
　　规划在充分考虑现状条件的基础上,结合当地的实际情况，在兼顾经济、社会、环境、效益的前提下，把实用、经济的原则与美的要求有机结合起来,强调规划布局的完善统一,在有限的用地空间内多方式合理组织内外部空间，创造舒适宜入的生活环境，满足人们的生理需要及社会不同家庭生活模式的需求。
　　3.2.2意识超前,功能齐全
　　以住宅、基础设施、绿化、环境、管理、服务全方位超豇为出发点，做到意识超前、布局有序、设施配套、功能齐全、环境优美。
　　3.2.3创造出与众不同的独特风格,增强居住环境的可识别性
　　设计中渗入陶渊明笔中世外桃源的居住意念，运用流水、桃林等设计元素,结合人的尺度及活动规律、组织出各类不同的活动空间,每一空间都有其主题与个性,从入口到进入各个组团都能强烈感受到世外桃源的意境,组团景观没有明显的分区,通过景观走廊相互渗动,亲切对话。独特的风格使小区有可识别的独特标识,增强居民的自豪感与归属感。
　　3.3住宅建筑
　　引入家庭生活新观念,满足不同层次消费者的生活需要,户型设计体现人性化设计,体现在每个细节上,做到“内”与“外”,“洁”与“污”、“主”与“客”的严格分离,互不干扰。起居室大面积落地窗,将绿色美景引入。在建筑外型设计中,依托地方独特的文化背景,环境设计中将保留部分古树及巷口的石块,建筑风格以有代表性的古建形成为母本,简化其形、保留其韵。沿着青石铺成的住宅小路走进牌坊式的单元入口,人们似乎又看到了熟悉的家门,建筑上部褐色的仿木构架组成的窗棂,透过暖暖的灯光,在召唤回家的主人。淡黄色的楼体托起高低起伏的坡屋顶,画出了最美的城市天际线。
　　3.4申请购买标准
　　1）常住城镇的中低收入家庭无房户（含符合当地安置条件的军队人员）或男28岁、女25岁以上的中低收入无房单身人员（含按南宁市人事、劳动部门规定与南宁当地机关、企事业单位签订一年以上用工合同，并在南宁市按时足额缴交一年养老保险的外来务工人员）；
　　2）现住房建筑面积未达到人均15平方米的住房困难家庭户；
　　3）因城市建设规划需要而被拆迁住房的无房家庭户。
　　特别注明：中低收入家庭指家庭（含夫妇双方）年工资收入低于当年本市统计部门公布的上一年职工平均工资6倍且高于当年本市统计部门公布的上一年职工平均工资一半的家庭户。
　　4小结
　　政策性商品房与保障性经济适用房、廉租房齐头并进，希望通过严格的市场调研和购买、租赁标准的筛选，切切实实为本区域内中低收入家庭解决住房问题。
　　同时，经济适用房、两限房价格及使用面积的限定，也是政府作为房地产宏观调控的大胆尝试，结合广西现有经济水平及发展状况，应发展经济适用房、廉租房此类保障性住房的开发建设，不断革新并吸取国内外住房建设经验，结合本国国情制定相关保障制度及政策，必将取得社会效益、经济效益、环境效益的统一，以及人民、国家、开发商三方利益的“三赢”——人民居有其所，开发商有投资回报，国家蓬勃发展并形成良性循环。
　　
　　
　　参考书目：
　　[1]“保障性住房问题”标准表述，http://bbs.qzzn.com/read-htm-tid-9433797.html
　　[2]杜文：发达国家住房保障制度建设的基本经验[J]，《经济体制改革》，2005年第3期
　　[3]金大鸿（韩）：从韩国的公共住房制度看中国保障性住房制度的建立[J]，《经济导刊》，2008年第2期
　　[4]李鸿翔：从经济适用房政策的实施看我国的住房保障制度[J]，《中国行政管理》2007年第5期
　　[5]任志强：完善保障性住房政策[J]，《21世纪经济报道》，2007年12月08日
　　[6]殷丽娟：专家呼吁:我国亟待建立城市基本住房保障制度[N]，《经济参考报》，2007年07月24日
　　[7]杨涛：发展住房保障制度需要金融支持[J]，《北京规划建设》，2007年第4期
　　[8]朱亚鹏：国外中国住房政策研究：评述与启示[J]，《学术研究》，2006年07月
　　[9]赵庆岩：住房保障制度的国际经验[J]，《中国投资》，2007年第6期