关于健全我国财政转移支付法律制度的思考

　　[摘要]财政转移支付法律制度是实行分税制国家的一项重要的财经法律制度，它在加强宏观调控、促进地区均衡发展、维护国家稳定、促进社会和谐等方面发挥着不可替代的作用。本文从划分各级政府的事权财权、依法调整财政转移支付结构、建立转移支付管理监督体系、健全法律程序等方面提出完善我国财政转移支付法律制度的途径。
　　
　　[关键词]健全财政转移支付法律制度
　　
　　1993年11月，中共中央十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式提出了“转移支付”的概念，1994年1月，我国进行的分税制财政体制改革的重要内容之一，就是构建财政转移支付制度。财政转移支付制度是分级财政管理体制的重要组成部分，是在市场经济条件下处理中央政府与地方政府以及地方政府相互之间的财政分配关系，实现财力均衡的基本手段，它在很大程度上影响着一个国家经济发展与财政体制的效率与公平。财政转移支付法律制度，是指由国家通过立法所确认和保障的、调整在财政转移支付过程中所发生的经济关系的法律制度的总称。财政转移支付法律制度是实行分税制国家的一项重要的财经法律制度，它在加强宏观调控、促进地区均衡发展、维护国家稳定、促进社会和谐等方面发挥着不可替代的作用。
　　
　　财政转移支付是财政支出的两种基本形式之一，它是指资金在各级政府间的无偿转移，具有无偿性、补助性的基本特征。它是以各政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。它包括一般性转移支付和专项转移支付两大类别。一般性转移支付，主要是对地方的财力补助，中央不指定用途，地方可自主安排支出，主要用于解决中央与地方财力分配纵向不平衡、弥补地方财政缺口，具有促进公平、实现各地区均衡发展、缩小差异的作用；专项转移支付主要用于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金，包括中央对地方实行的农业、义务教育、环保、社会保障等方面的转移支付，具有调整国家产业结构、优化资源配置、提高公共福利、补偿灾害损失的作用。推进财政管理体制改革，必须进一步完善财政转移支付制度。财政转移支付制度对于加强国家的宏观经济调控、合理安排各阶层居民收入的再分配、加大对中西部地区和民族地区的财政支持，保证社会经济的发展和社会的安定具有重要作用。
　　
　　一、我国财政转移支付制度的现状和存在的问题
　　
　　㈠我国财政转移支付制度的现状
　　
　　我国的财政转移支付制度是从1994年国家进行分税制改革后开始起步的，1995年中央出台《过渡期财政转移支付办法》后，正式开始了转移支付的实践探索。从实施的情况来看，已经积累了一定的经验，取得了一定的成效，政府间财政转移支付的基本目标已经确立，政府间财政转移支付的资金已达到一定规模，政府间财政转移支付的制度和方法也已日趋规范；从形式上看，现行的财政转移支付制度主要包括过渡期财政转移支付、税收返还、专项补助、原体制补助和上解等四种形式；从实践的效果看，在一定程度上促进了公共服务均等化理念的形成，缓解了部分地区财力不足的矛盾，对缩小民族发展差异和地区发展差异起到了一定的作用，同时也为省级财政对基层财政的转移支付起到较好的示范效果。
　　
　　㈡我国财政转移支付制度存在的问题
　　
　　1.中央政府与地方政府之间，地方政府相互之间事权、财权划分不清晰影响了财政转移支付的规范性。中央政府和地方政府实行分税制财政体制改革，初步划分了中央和地方的财权，但在事权方面对中央与地方各自的职责范围缺乏具体明晰的划分，存在许多模糊之处。事权是指各级政府所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力；财权是指各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的权力。财权与事权的不对称必然会产生上下级政府对同一项公共服务重复提供或上下级政府相互推诿而无人提供的现象，政府职能也没有完全转移到公共服务方面，导致了各级政府间事权不清、交叉重叠的问题，许多政府机关人浮于事，财权与事权的不统一当然就制约了转移支付的规范性。
　　
　　2.财政转移支付结构不尽合理，使得公共服务均等化的功能难以得到有效实现。在财政转移支付构成中，用于税收返还及补助的数额偏大，而真正用于缩小地区差距的数额又偏小。税收返还及补助是以保证地方既得利益为依据的，收入能力强的地区转移支付数额自然就大，收入能力差的地区转移支付数额自然就小，与公共服务均等化的目标毫无联系，甚至是背道而驰的，西部许多地区由于财政均等能力不足长期无法实现财政平衡。从这个角度来说税收返还反而逐步拉大了地区间公共服务的差距。税收返还及补助由于缺乏科学依据，透明度不高，具体操作往往不规范，随意性很大，常常出现上下级政府讨价还价的问题，也难怪有的地方政府认为“跑部钱进”。
　　
　　3.对财政转移支付资金的监督制约机制不健全，体制不公开，不透明，不规范，行政任意性较强。与财政转移支付相关的法律法规体系的建设仍然比较滞后，这就使得财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束、监督机制不够健全。在财政转移资金的使用方面，还没有建立起一套有效的审计监督系统，对资金能否做到专款专用等信息不能及时、准确、全面的掌握，对违反补助使用规定的地方政府也没有相应的惩罚措施。财政部门只管拨款，不问资金使用方向，我国较大比例的转移支付资金在拨付到各部门之后就进入失控状态。且项目重复设置、多头审批、利用职权对本系统资金安排予以“照顾”的现象时有发生，这些违规做法使财政资金难以统筹安排、合理配置，严重违背了转移支付资金拨付的目标、降低了资源配置的效率。
　　
　　4.财政转移支付立法不完善，现行财政转移支付制度缺乏法律权威性。纵观世界各国财政转移支付制度最大的共性就是都制定有较高层次的法律，都有健全的法律体系作保障，从而减少了人为因素的干扰和影响，保证了转移支付制度效应的充分发挥。而我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，没有单行法律，因而现行财政转移支付制度缺乏法律权威性和统一性；没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，经常会出现财政转移支付之间目标不统一、标准不合理、政策功能相互冲突、政策目标难以实现的现象；财政转移支付的决定无明确的程序规范，使支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等方面都带有太多随意性和人为因素，这些都严重影响了转移支付制度的权威性。
　　
　　二、健全我国财政转移支付法律制度的思考
　　
　　㈠明确划分各级政府的事权、财权，完善财政转移支付制度。完善适应市场经济发展的分税制财政体制，从法律上明确划分中央政府与地方政府之间事权、财权范围，明确财政转移支付制度的调节目标和定位。各国对各级政府的职责都做了明确的法律规定，因为只有通过法律对各级政府间事权的明确划分，才可有效避免各级政府在支出责任上相互推诿、扯皮的现象，也才能为规范化转移支付法律制度的实施创造出重要的基础条件。我国应该根据经济管理权限合理划分事权，按照中央与地方各级政府承担的事权、财权和事权相统一原则，合理确定各级政府的支出。同时也要大力促进政府职能的转变，将财力主要用于社会公共需要和社会保障方面，以此来真正实现财政转移支付制度调整地区失衡、实现公共服务均等化的目标。
　　
　　㈡依法调整财政转移支付结构，实现全国各地公共服务水平的均等化。财政转移支付的基本目标是保证全国各地居民都享有大致相同的公共服务水平，确保国家最低的就学、就医、就业、公共交通等公共服务标准的实现。为了达到这一目标应依法简化与完善财政转移支付形式，重新整理现有的几种政府间的财政转移支付形式，依法取消原体制补助、税收返还及补助等，使上级政府对下级政府的转移支付以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。我们应致力于建立一个以公式化为基础、以均等化转移支付为主、专项拨款为辅的合理的转移支付体系。总的来说应当采取支出均衡模式，在公式中考虑财政供给人口、辖区的面积、少数民族人口等影响公共支出的多重因素，以保障各地区公共服务水平均等化的实现，进而建立科学、规范的财政转移支付制度。
　　
　　㈢设置专门机构、建立转移支付管理监督体系，对财政转移支付进行管理和监督。我国可以借鉴国外成功的管理经验，结合我国的国情，建立一个具有权威性的财政转移支付政策委员会，该机构与财政部无关，可隶属于全国人大常委会。建立从上到下的财政管理信息系统以及严格的支付和审计监督体系，以法律形式明确财政转移支付的监督制约制度，赋予其法定的财政转移支付监督管理职责。该机构可负责财政部转移支付申请的审批、对资金的流向和使用情况进行监督、对财政转移支付中的违规违法行为做出罚款决定、对直接责任人依法提出处理意见等，这样既能体现转移支付的权威性，又能体现其监督约束的完整性，确保转移支付制度的实施效果。
　　
　　㈣健全法律程序，完善转移支付立法，保障财政转移支付顺利实施。作为财政预算管理的一种手段，各国的财政转移支付制度一般都具有明确的法律依据。我国在完善财政转移支付立法的过程中，应将转移支付的目标、基本原则、资金来源、支付形式、核算标准等以法律形式加以规定，使我国的转移支付制度在法制轨道内正常有序的运行，还要进一步规范转移支付的审批监督程序，明确财政转移支付的监督制约制度。同时，我们在完善财政转移支付立法时，一定要与财政改革进程相适应，妥善解决立法的稳定性和改革的变动性之间的矛盾，妥善处理中央与地方之间的利益关系。财政转移支付立法的现实可行性与适度超前性相兼顾，并提高立法质量。只有这样财政转移支付立法才适应社会主义市场经济发展和财政支出制度改革的要求，才可规范政府公共资金支付管理，平衡地区财政收支差异，实现全国范围内各级政府提供公共产品和服务能力的均等化。