摘要：此次福岛核泄露事件在我国引发的谣言反应出我国应对环境突发事件时信息公开层面上工作的不足。本文通过分析现有的法律法规中相关的条款，并结合了实际发生环境突发事件时法规执行的情况，且对比了切尔诺贝利事件和此次福岛核泄露事件的经过和结果，总结出在政府披露信息和污染单位公开信息两个层面上的不足，并提出了针对性的意见和建议。
关键词：环境突发事件,信息公开
2011年3月11日发生在日本的里氏9.0级大地震引发了福岛核电站的核泄露事件。与1986年的切尔诺贝利事件相比较，同样在严重的突发环境灾难面前，这次日本政府采取了比当时的前苏联政府更为公开透明的信息管理方式，这也被验证产生了积极的效果。
作为灾难发生地的日本，并没有产生多大的社会恐慌，政府只疏散了福岛第一核电站方圆20公里范围内的居民，随后建议20公里至30公里范围内人员“自愿撤离”。而另一方面，远在彼岸的中国却流传着各种谣言，甚至引起抢购食盐等现象。这样的对比值得反思。
在环境突发事件面前，政府应当起到引导和应对的职能，才不会让谣言有机可乘，而在近几年发生的几次重大环境突发事件中，由于信息的缺乏引起了民众或大或小的恐慌并伴随着盲目抢购等社会现象，我国应对环境突发事件时的信息公开的问题就显得非常有讨论的必要。
一、我国应对环境突发事件时信息公开的现状
（一）现有的法律法规
我国环境应急法制的发展起步较迟，2004年以前，宪法、法律中只有一些关于突发事件应急法律规范的零散规定。《中华人民共和国环境保护法》第三十一条规定因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理；第三十二条规定县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，在环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时，必须立即向当地人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害。这两条规定构成了我国环境应急制度的基本框架，规定了污染责任人和地方环境保护行政主管部门及时传递信息的义务。
另外，在我国《水污染防治法》、《防震减灾法》、《海洋环境保护法》、《气象法》等法律中，分别制定出一些关于处理环境突发事件和紧急情况的相应法律规范。如《水污染防治法》第六十八条指出发生水污染事故的企事业单位应向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告，环境保护主管部门接到报告后，应当及时向本级人民政府报告，并抄送有关部门。《防震减灾法》第五十二条规定地震灾区的县级以上方人民政府应当及时将地震震情和灾情等信息向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，不得迟报、谎报、瞒报，地震震情、灾情和抗震救灾等信息按照国务院有关规定实行归口管理，统一、准确、及时发布。《海洋环境保护法》第十七条要求造成或可能造成海洋环境污染事故的单位和个人及时向可能受到危害者通报，并向依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门报告，接受调查处理。《气象法》第二十四条规定各级广播、电视台站和省级人民政府指定的报纸，应当安排专门的时间或者版面，每天播发或者刊登公众气象预报或者灾害性天气警报，对国计民生可能产生重大影响的灾害性天气警报和补充、订正的气象预报，应当及时增播或者插播。
环境突发事件应急的专门法有1993年制定的《核电厂核事故应急管理条例》及1995年制订的《破坏性地震应急条例》，它们对核事故和破坏性地震发生之后的信息传递问题都作了详尽的规定。如《核电厂核事故应急管理条例》第二十条就规定当核电厂进入应急待命状态时，核电厂核事故应急机构应当及时向核电厂的上级主管部门和国务院核安全部门报告情况，并视情况决定是否向省级人民政府指定的部门报告，再由省级人民政府向国务院指定的部门报告情况
而2005年底松花江污染事件催生的《国家突发环境事件应急预案》是目前最相关也是最详细的法规。在其中的第四部分“应急响应”中专门用一个小章节介绍了信息报送与处理的程序，其中详细规定了不同级的突发环境事件的报送程序和时限，另外还对报告的方式和内容也作了要求。
通过相关的法律法规可以发现，它们都对环境突发事件的信息如何向政府报告作出了明确要求，但关于政府如何向社会公布信息却只是一句带过，有的甚至根本没有提到。
在针对不同环境灾害相应的法律中，只有《气象法》中提到了宣传媒体应当增播或插播可能产生重大影响的灾害性气象预报。在《核电厂核事故应急管理条例》中，只有第二十三条——“省级人民政府指定的部门在核事故应急响应过程中应当将必要的信息及时地告知当地公众”和第二十八条“有关核事故的新闻由国务院授权的单位统一发布”两句笼统的要求。而在《破坏性地震应急条例》中仅有第三十二条提到广播电台、电视台等新闻单位应当根据抗震救灾指挥部提供的情况，按照规定及时向公众发布震情、灾情等有关信息。在最重要的《国家突发环境事件应急预案》中关于信息发布的部分竟然也只有一句话：全国环境保护部际联席会议负责突发环境事件信息对外统一发布工作。突发环境事件发生后，要及时发布准确、权威的信息，正确引导社会舆论。而在2008年实施的《环境信息公开办法》（试行）中，仅仅规定环保部门应当在职责权限范围内向社会主动公开“突发环境事件的应急预案、预报、发生和处置等情况”，却没有对企业在突发污染事故后及时向公众披露作出任何规定。
（二）近年来应对环境突发事件时信息公开的情况
在2006年《国家突发环境事件应急预案》出台之前，我国对于环境事件的应急法制尚未健全。在2005年底的松花江水污染事件中，直到2005年11月18日污染者才将松花江遭受污染的情况报告给黑龙江政府，直到11月23日才将真相向公众公布，使很多利害关系人的知情权没有实现。在污染发生后的额11月14日到17日的4天时间里，国家环保总局没有接到吉林省环保部门任何关于这起特大环境污染事故的信息，错过了解除污染隐患的最好时机。而在自上而下的政府向公众公开信息的方面此次的应急信息通报速度不仅迟缓，而且还存在隐瞒的情况，给相关政府部门的决策造成偏差，侵害了公众的知情权，在一定程度上造成了社会的混乱。事件发生后,吉林省政府所通知的对象包括“直接从松花江取水的企事业单位和居民”。吉林之下、哈尔滨之上的沿江百姓，他们的知情权如何保证？他们会否不慎喝了被污染的江水？由于缺乏公开的信息披露，封闭性的信息传递，难免挂一漏万。苯污染事件发生的两天后，在吉林省松原市松花江边，50多岁的渔民李国孝一直在江里捕鱼，除了自己吃，就是卖到市场，没有人告知过他们“这些鱼不能食用”。
在这次特大污染之后，政府作出了许多改进的努力，《国家突发环境事件应急预案》和《环境信息公开办法》（试行）相继颁布。但近期，出现了污染事故数量猛增的严峻形势，紫金矿业、中国石油、中金岭南等多家公司接连发生有毒有害物质泄漏。2010年7月3日，紫金矿业集团的紫金山铜矿湿法厂污水池酸性含铜污水出现泄漏，约9100立方米的污水流入汀江，对如此严重的污染事件，紫金矿业拖延9天后才予以公布，而且在最初公布时将污染事件的原因推给降雨。
2010年3月，公众环境研究中心和思汇政策研究所联合发布了一份调研报告，该报告称，175家在香港证券交易所上市的公司，在中国大陆可公开获取的环境违规记录共超过750条。公众环境研究中心和思汇政策研究所中心主任马军表示，这些企业中，对环境信息如实披露者“几乎为零”。
二、切尔诺贝利事件和福岛核泄露事件信息公开的对比
1986年发生在前苏联的切尔诺贝利事件的灾难性影响众所周知，在这里我们仅仅关注该事件中各方针对信息的处理并探讨可能由其导致的影响。
在1986年4月26日凌晨切尔诺贝利核电站4号反应堆发生爆炸后，前苏联当局封锁了消息，当地居民对事故的严重性一无所知，事故发生后的30个小时未采取任何防护措施，在这段时间内当地居民如果能关闭门窗不外出活动的话，也许就能大大降低死亡率，而现实是直到30个小时后军方才突然宣布紧急疏散。此时前苏联官方仍未发表任何有关该事件的官方声明，直到放射性粒子大量扩散飘移到北欧上空，由瑞典某家核电厂侦测到了急剧升高的放射量，才令国际社会意识到了此次灾难。然而，在获悉事故严重性实情后，前苏联政府仍然对切尔诺贝利的信息采取了分类区别对待的政策，苏联公民对此事信息的获知少得可怜。据国际卫生组织公布的资料显示，在事故发生时，约有840万人正处在核辐射区，其中有300万是儿童。有媒体报道称，到目前为止，俄罗斯、乌克兰和白俄罗斯三个国家由于切尔诺贝利核电站事故造成的辐射而死亡20万人。仅乌克兰就有250万人因切尔诺贝利核事故而身患各种疾病，其中包括47.3万儿童。
日本此次的福岛核泄露事件的事态仍在发展，最后的结果仍有待评估。日本首相菅直人在2011年3月18日下午与到访的国际原子能机构总干事天野之弥会谈时承诺日本政府将尽可能透明地向全世界公布任何有关核泄露的信息，他还说将加强对核电站周围辐射情况的检测。但尽管菅直人政府作出了这样的表态，此次事件的信息公开仍然受到质疑，所有的矛头都指向了东京电力公司。俄罗斯专家安德烈耶夫在接受日本媒体采访时批评日本东电公司未能及时、充分地公开信息，称“他们没有吸取切尔诺贝利的教训”。东电在3月27日中午公布福岛第一核电站二号机组地面积水的辐射物质浓度陡增到正常值的1000万倍，但到了晚上，东电又称“1000万倍”数字有误，有可能把真实情况夸大了“10万倍”，需重新检测。多家国际媒体都强调说，在日本核危机中东京电力公司早就被多方严厉批评有隐瞒信息的行为。事实上，27日中午，东京电力公司公布信息时就已经在多国媒体上引发混乱。美国《华尔街日报》评论说，日本官方信息缺乏统一，可能加剧外界对日本政府反应的担忧：日本原子能安全保安院发言人说，“很有可能积水是来自反应堆堆芯”，日本首相菅直人的发言人则拒绝作此判断。
三、分析及建议
（一）对现有政策法规及具体实施过程不足的分析
1、政府信息披露的不足
由第二部分中近年来我国应对环境突发事件时的情况可以看出，我国现阶段信息公开最主要的问题在于发生环境事故时政府对公众信息披露方面的不足。
现有的法律法规针对信息披露方面的条款过于简单和笼统，并没有规定出干系人及政府在面临环境突发事件时向社会公布信息的具体步骤，更有甚者，像“必要的信息”、“由国务院授权统一发布”、“按照规定”等字眼留下了相当大的操作空间，这样的法律法规无法保证发生环境突发事件时民众获得及时、准确且全面的信息。
2、造成环境污染事故的单位隐瞒信息
虽然相关的法律法规中对环境突发事件的信息如何向政府报告作出了明确要求，但在实施过程中却出现了很大的问题。
在环境突发事件发生之初，存在着污染单位与政府和公众的严重信息不对称现象。而由于涉及到污染单位实际的经济利益，污染单位会试图隐瞒信息来逃脱可能受到的惩罚。纵观本文中提到过的环境突发事件，无不存在着污染者在初期试图隐瞒信息的行为，而本文中提到的仅仅是近年来的重大环境事件，可以想象有多少影响较小的污染事件的污染者通过隐瞒信息而致使污染事件根本未被发现。
此外，这一问题比起4.1.1来，显得更为难以解决。
通过第三部分的分析可以看出，在政府信息披露层面，此次福岛核泄露事件比起切尔诺贝利事件来取得了长足的进步，菅直人政府多次强调将保持信息透明，这无疑可以在很大程度上避免1986年切尔诺贝利的悲剧。但另一方面，东京电力公司的表现给此次事件的信息公开造成了很大的障碍。日前，有媒体列举了东京电力公司的六宗罪，其中第一宗罪“为保资产错过最佳时机”和第二宗罪“篡改数据多次隐瞒事故”都说明了东电因其自身利益而试图隐瞒事故信息的行为。
而2.2中的分析可以从时间维度上更直观地反映出政府披露信息和企业公开信息方面的比较。在更早的时候，如2005年的松花江水污染事件，最为人诟病的是政府在披露信息方面的不足。而近年来，随着法律法规的不断完善，主要问题都集中在企业尤其是大型上市公司隐瞒信息的层面上。
从根本上来看，现有的控制手段还停留在命令控制型的手段上，而在经济层面上的环境违法成本严重偏低，甚至出现紫金矿业在发生“污染门”一个月之后的股价不降反升的情况。
（二）意见和建议
1、明晰条款规定，划清责任，强化环境监管部门独立性
针对政府信息披露方面的不足，首先要解决的是法律法规方面条款不明晰的“硬伤”。现有条款的规定过于笼统和分散、流于表面，缺少可参照执行的实施细则，在实际过程中导致掌握着环境突发事件信息的官员拥有较大的处理事件的随意性。另一方面，不明晰的条款导致了各级部门和单位责任划分不清，发生环境突发事件时容易出现推诿扯皮的现象，导致事件无法得到及时恰当的处理，扩大了危害。
为此，立法中应首先明确公众环境知情权的法律地位，并对知情权的范围作出明确的界定，让有关部门在披露信息时对“是否公布、公布多少”等问题做到有法可依，减少其操作的主观性和随意性。
其次，应建立起处理环境突发信息的程序保障机制。针对现有条款过于分散和流于表面的问题，就要求建立起一整套应对环境突发事件时的信息传导机制，明确各部门责任，明晰信息传递方向，做到所有责任和信息有且只有一个部门来处理。
第三，应强化环境监管部门的独立性。在完善相关的法律法规之外，若是环境监管部门的独立性不足，仍然会导致地方政府为了当前的利益而忽视环境方面的法规，所有条款都成为一纸空谈。
2、给予污染单位公开信息的足够激励
想要污染单位主动向上汇报或向社会公布环境突发事件的信息，根本之道在于给予其足够的经济激励。一方面，必须增加其隐瞒信息的违法成本；另一方面，国家可以适当分担意外的重大环境突发事件的责任和损失：只有当隐瞒信息的违法成本大于公开信息导致的损失时，污染单位才有足够的激励及时公开信息。
当然，经济激励起作用的前提是必须有一套完善的监管机制，如果监管不到位，污染单位的行为很有可能不被发现，那么经济激励机制也就沦为一纸空谈。从此次福岛核泄露事件中东京电力公司的表现可以看出，这一点连日本这样的发达国家也还未做到，其难度可见一斑，需要完善的综合手段才能实现。
