浅析城市规划与公众参与

　　摘要：文章简单的论述了城市规划的含义与城市规划的公众参与意义，指出了我国城市规划公众参与的现状，并提出一套相关的实施方案。以供探讨。
　　关键词：城市规划，公众参与，现状，对策
　　1城市规划的含义
　　在我国，不同的时期对于城市规划的理解是不同的，上世纪50年代，城市规划被认为是
　　国民经济计划的继续和深化，是计划在空间上的落实。到上世纪80年代，城市规划被认为
　　是一个时期城市发展的纲领和目标，是城市建设的综合部署，也是城市建设的管理依据。进
　　入上世纪90年代，这一概念又有了新的变化：城市规划是对一定时期内城市的经济和社会
　　发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。纵观这段历史
　　可以看出，城市规划发生了几个方面的变化：首先，由作为计划的附庸走向独立；其次，城
　　市规划关注的内容逐步走向综合；第三，政府在城市规划中的角色走向宏观调控。分析这三
　　个趋势，我们可以得出以下引申：首先，城市规划的作用已经或正在从政府直接进行资源配
　　置走向协调各方利益，追求城市整体利益；其次，城市规划的作用机制已经由政府主宰逐步
　　走向政府、市场主体、利益群体共同推动城市发展。这一现象是与国际城市规划理论发展的
　　历程一致的，也是与国际国内政治环境的变化历程相吻合的。因此，现代城市规划学将自己
　　定义为：城市规划是一门科学，也是一项政府职能，同时还是一项社会活动。
　　2城市规划的公众参与意义
　　公众参与是随着政治文明和法制建设的不断成熟、发展而产生的一种民主理念，城市规划中的公众参与是指让公众参与到规划的编制、实施、监督的各个环节中去，实现民主规划。从忽略公众角色到重视公众声音，城市规划在决策层面上发生的转变无疑有着深远的意义。中国建筑学会秘书长周畅说：“城市规划公示意义非常。公示后，形成了专家论证、群众建议、媒体监督的态势，可以把人为和不利因素减少到最低程度，避免了以往规划中许多非科学的人为因素的干扰。”在实践中探讨城市规划人员在规划中的作用，强调公众的参与、政府的引导和规划人员的协调作用，应该成为国内规划理论中“城市管治”的核心，政府的控制行为逐步减弱，更加注重实际中公众的需求。城市规划的公示是社会发展的需要，没有群众参与，我们搞不好城市建设。而且，城市规划不仅仅是为了装点城市，它的经济学意义、生态学意义、社会学意义超过了美学意义。
　　3“公众参与”的主要观点
　　城市规划的公众参与是指在社会分层、公众需求多样化、利益团体介入的情况下采取的一种协调对策，它强调公众对城市规划编制、管理过程的参与、决策和管理。概括起来公众参与的主要观点有：公众参与是一种协商与合作。决策者与公众应保持对话，共同探讨，在讨论过程中，决策者提出决策目标和相关信息，陈述自己的观点，公众则提出自己的观点，并贡献他们的经验与想法；公众参与是公众享有民主权利的体现。决策的目标、公众参与的方式、途径，应该是透明的，其目的是为了最后的决定可以让所有人都理解和接受；公众参与是一个过程，决策者最终的决定不是决策过程的结果。该结果必须被妥善管理，有效地评价，并适应不断改变的需求；在公众参与过程中，决策者及时解决公众参与的技术障碍，可以使参与活动更加具有效率；公众讨论会应该是有组织的，来参与的人们应该受到鼓励。人们可以畅所欲言，平等协商，最终达到可接受的决定。
　　4我国城市规划公众参与现状
　　我国当前的城市规划工作由于受传统计划经济体制的影响，政府干预思想严重，再加上公众参与的法制建设落后，现阶段的公众参与在相当大的程度上还只流于形式，参与的立法、制度、机构组织等方面还存在着很大的缺陷。
　　4.1我国城市发展进程短，计划经济向市场经济过渡也时间不长，市民的民主思想不足，文化素质不高。同时公众中仍有一种根深蒂固的观念，认为城市建设是政府的工作，与自己无关，只有到了生活不方便时才呼吁一下，反映一下，以期得到有关部门的重视和解决，从而形成了关系到自身利益的事务参与多，公共利益方面参与少的局面。
　　4.2公众参与还很不成熟，大多停留在少数局部的试验中，没有纳入正规的城市规划体系，城市规划的公众参与缺乏法律上的支持和制度上的保障。《中华人民共和国城市规划法》并没有提到公众参与，只是要求“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布”。
　　4.3城市规划的公众参与缺乏合理的组织机制。我国的城市规划已有了一定程度的公众参与，但从规划的整个过程来看，公众参与城市规划的广度、深度仍然不够。规划编制阶段的公众参与主要是规划设计机构以调查现状问题为目的而走访公众，很少聆听公众对预期规划的想法，使后续的规划方案带有一定的主观性。
　　4.4公众的知识结构和文化水平也是阻碍多数公众参与规划的一个重要原因，对自己所享有的法定权利和社会服务的内容模糊等问题。很多市民对是否参与规划、怎样参与规划、参与的内容都知之甚少。与其说目前我国公民受传统观念的影响而参与规划意识薄弱，不如说是参与知识的缺乏、参与机制的不健全牵绊参与的步伐。
　　5城市规划公众参与的实施方案
　　(1)城市规划初步草案准备应向市民公布
　　城市规划师开始着手进行规划草案编制的准备工作，这一决定必须在全市范围内公开宣布，使公众参与一开始就进人规划程序中。公开宣布方式可以有以下几种：在城市各级政府机构和社区的公告栏内张贴公告；向城市住区发放通知单和宣传册；在城市主要报纸上刊登公告。公布的内容应该有：规划地域区位、规划项目名称、性质以及编制规划的正式决定。
　　(2)方案形成阶段时应对市民意愿进行调查
　　在城市规划师着手编制规划草案时，应进行与此次规划相关的公众意愿调查与摸底，把公众的意愿带入规划草案之中，使规划方案与公众利益一致。也可以使规划人员了解到那些不常参与意见的居民的想法。
　　市民意愿调查可采用向市民发放填写调查表的方式征求公众意见。一般应发到规划所涉及到的所有城市居民。调查表收回后，进行统计分析工作，用图表的形式把公众意见直观地表示出来，并保留备案，将来附于规划成果中，作为规划文件的组成部分。
　　（3）规划方案及初步成果完成时应让公众进行评议
　　这是市民参与城市规划的重要阶段之一。规划方案及初步成果完成后，形成图纸、文件、规划纲要，应吸引市民参与规划讨论，这往往会出现不同的想法和建议，又产生不同的规划方案。所以，在公众参与中一个城市规划不允许出现没有多方案比较的情况，当然，最终会形成一个吸取了其它方案的优点的主要方案——实施方案。
　　市民参与规划评议、讨论，可以有多种形式，一种是方案向社会公开展示，现场接待，征求意见；一种是组织市民评议委员会(市民代表)，参加方案的讨论。
　　（4）规划成果审查阶段举行公众听证会(公众审查会)
　　目前我国的规划成果审查制度还不尽完善，既有邀请专家、学者组成评委会进行集中评审的，又有由规划管理者来定夺的，甚至直接由城市的行政领导者来作决定。个别领导者关注得越多，规划按长官意志行事的情况就越多，公众的利益就会被忽视。所以在规划成果审查阶段，应由规划成果评审机构与市民或市民代表来共同参与成果的审定，由全体城市居民来决策自己的城市规划。一方面，可单独组织公众听证会或公众审查会，以听取公众意见；另一方面，可由市民代表参与到规划评审决策组织中。对规划成果的意见、建议，都将汇入规划编制工作的档案。如果规划将有较大的改动，这一阶段还应重复举行。
　　（5）规划成果完成阶段举行公众展示会
　　规划成果经各方面审查(包括市民审议)通过后，将以规划展览会或其它形式，再一次公开悬挂。也可以通过电视、广播、报刊等新闻媒体，甚至电脑网络，向市民公布。目的是让公众加深对城市规划的理解，为规划的成功实施奠定坚固的群众基础；同时，尽量多方面听取意见，以便修订完善。只有经过向公众展示的规划成果(应附以各阶段市民参与建议及处理意见)，才能报请相关管理机构审批，并在城市范围内公布。
　　（6）规划实施阶段一一公众监督
　　建筑的施工有监理人员进行有效监督，而城市规划的实施，往往要发挥公众舆论的监督作用，才能得以成功。一方面，作为规划编制者和规划管理机构，实施过程中，未能按原规划实施的，要向公众进行说明，取得公众的应允；另一方面，公众有权利了解城市规划实施进展状况，规划管理部门及其它相关部门、城市规划师为此应有特别设置的专门接待时间，进行规划实施地段的现场接待或建立规划热线。
　　6结束语
　　公众参与是保障城市规划成功的重要手段，是城市规划的一个重要环节。它是一个循序渐进、不断完善的过程，不能急于求成，但也不能束手无策。我们应该着手进行公众参与的宣传试验工作，鼓励和吸收公众参与城市规划，为建设21世纪的美好未来而努力。